引言

进入风险社会后，环境健康风险防控成为常态化的社会问题，如何对其进行合理规制是我国环境科学及公共政策领域密切关注的重点与难点。环境健康风险规制既是技术问题，也是公共政策问题，同时还存在科学不确定性问题。然而，理论和实务界普遍较为重视前两者，而忽略科学不确定性对环境健康风险规制的消极影响，这阻碍了风险规制活动的有序展开。

1 环境健康风险与科学不确定性的关系 1.1 科学不确定性的内涵

众所周知，科学是确定性与不确定性的矛盾统一体。科学不确定性的形成是主客观因素共同作用的结果，其根源于主体认识差异、研究方法差异及研究对象的固化^[1]。目前，科学不确定性仍存在立法空白与学理争议，这就为研究科学不确定性背景下的环境健康风险规制相关命题提供了探讨余地。

在立法层面上，我国尚未在法律上对“科学不确定性”作出具体定义，而在《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ 1111—2020）中，以生态环境标准的形式对“不确定性”作出了抽象地概念解释^①。

① 在《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ 1111—2020）中，“不确定性”是指由于科学认识不足、评估方法局限和基础数据欠缺等因素，导致生态环境健康风险评估结果的准确性受到影响的情况。

在理论层面上，学界为科学不确定性创设了各种学术理论和分类模型。其中，布莱恩· 温认为，不确定性主要可以划分为“风险”“狭义上的不确定性”“无知”和“非决定性”；而方托维茨和拉维茨则认为，具体问题面临着由低到高的三类不确定性，即技术性不确定性、方法论不确定性和认识论不确定性^[2]。

此外，国内学者叶立国提出，当代在讨论科学不确定性议题时，混淆了逻辑递进的多类不确定性。他认为，科学不确定性主要包括科学理论的不确定性、科学功能的不确定性、科学研究的不确定性以及源于科学家、工程师和科技成果使用者主观意志上的不确定性^[3]。

在上述基础上，本文认为，科学不确定性具有推翻过往科学技术所认定某种“正确结果”的可能性，尽管现代技术无法明确该风险，也不能完全肯定其对环境健康就是“无风险”的。

1.2 环境健康风险与科学不确定性相交融

人类在历史长河中不断化解危机，逐渐形成了丰富的风险应对经验与知识。随着风险内在的不确定性增强，尤其是当科学技术上的论证还存在着不确定性因素时，这些经验却难以应对具有科学不确定性的风险，人类对风险的总体把控逐渐变得力不从心。然而，现代国家治理理念要求政府必须对现有的环境健康风险有所作为，即决策于未知之中。这对人类现有能力而言无疑是一个极大的挑战，不论我们是否愿意，都必须接受并积极应对具有科学不确定性的环境健康风险。

风险是潜在的，更是无处不在的。现代的环境健康风险，更多地外化为物理或化学方程式，在任何情况下，这些风险都依托科学的“感受器”，即科学理论、实验和测量工具，以使其成为可见和可解释的危险^[4]。因此，当代环境健康风险呈现出难以感知的新特征，其根本原因在于科学不确定性与风险潜在性相交融，从而削弱了人们敏锐辨识环境健康风险的能力。

与自然风险相比，具有科学不确定性的环境健康风险，对社会关系的冲击更为剧烈。“科学的不确定性过程，基本紧扣着科学由社会建构的事实，科学已非纯粹内在理性逻辑的运作，必然同时牵涉着外在的社会关系” ^[5]。社会关系的调整以实际损害为支点，以可追责性及可救济性为杠杆，而不确定性风险的存在却打破了其原有的平衡。当代社会应该在科学不确定性与环境健康风险的交融中，思考和关注新的环境健康风险规制模式，以尽可能减少科学不确定性对社会关系的冲击。所以“我们不能再仅仅关心利用自然或者将人类从传统束缚中释放出来的问题，而要关注技术发展本身所产生的风险问题” ^[4]。

2 科学不确定性背景下的风险类型化

正因“环境与健康之间缺乏明确的界限，许多问题既可认定为环境问题，也可定位为健康问题” ^[6]，可见，两者法益在本质上是一致的。为了明确科学不确定性的表征，务必对科学不确定性背景下的风险进行类型化分析。参照现有的环境标准及国家标准，根据风险源的外在技术表现形式，本文将环境健康风险划分为化工技术型、生物技术型、能源技术型、医药技术型等^①。

① 由于风险类型多样且无处不在，因此只能对当前常见且形势严峻的环境健康风险予以归类，对尚未被归纳为上述四类的风险，则可由后文提及的行业标准等风险软法规范予以规制。

2.1 化工技术型环境健康风险

科学技术的发展，离不开化学与工业的进步。然而，落后的化学品生产工艺增加了化工原材料消耗量及化学废弃物排放量，进而引发化学资源浪费与生态环境污染。同时，化学品突发事故还造成了严重的健康安全危机^[7]。例如，人工化学合成物DDT，原本旨在解决黄热病等虫媒疟疾肆虐的危险，但由于其被滥用于杀虫剂中，其高毒有机磷通过食物链不断积淀富集，最终造成全球生态环境系统的紊乱，严重危害了人类健康安全。为此，我国发布《化学品风险评估通则》（GB/T 34708—2017）、《炼焦化学工业污染物排放标准》（GB 16171—2012）等环境标准，以规制化工技术的不确定性风险。

2.2 生物技术型环境健康风险

近年来，生物技术广泛应用于农业及畜牧业领域。据2018年数据，全球多达26个国家种植了转基因农作物，44个国家进口转基因农作物并用于食品、饲料及生产加工^[8]。此外，生物技术正朝着克隆、基因编辑等方向发展，引发了生物技术与道德伦理的碰撞，如婴儿基因编辑事件^②。尽管生物技术缓解了世界粮食危机，但其潜在风险仍不容忽视。一方面，人类可以利用生物技术制造出有毒有害的生物武器；另一方面，随着科学不确定性因素介入，会增加基因逃逸或基因漂移的概率，从而导致基因污染及生物多样性减损^[9]。为了避免生物风险，我国发布了《转基因产品通用检测方法》（GB/T 38505—2020）、《外来物种环境风险评估技术导则》（HJ 624—2011）等标准，以明确生物技术产品的风险评估程序及检测方法。

② 2018年，南方科技大学副教授贺建奎利用人类胚胎基因编辑技术谋取商业利益，在技术尚不成熟的情况下，编辑人类CCR5基因，扰乱医疗管理秩序，威胁人类基因安全。

2.3 能源技术型环境健康风险

自工业革命以来，能源技术的发展推动了生产力的变革，也为环境健康带来了隐患。从伦敦毒雾事件到切尔诺贝利核泄漏事故，再到日本福岛核泄漏事故等，无一不反映出能源技术内在的科学不确定性会引发环境健康危机。但作为生活必需品，能源不能被完全抛弃，人类只能在其开发利用的过程中谨慎对待其科学不确定性，并积极采取风险预防规制措施。为此，我国制定了《煤炭采选建设项目环境影响后评价技术导则》《陆上石油天然气开采行业危险废物环境管理指南》等征求意见稿，以弥补在能源工程风险评估及环境管理方面的空白。

2.4 医药技术型环境健康风险

居住环境和卫生条件的显著提高离不开医药技术的发展。但是堆积如山的医疗垃圾却成了孕育环境健康风险的温床，如一次性医疗器具、过期药物等。许多落后偏远地区并不具备无害化处理条件，多以堆埋方式处理，这不仅会造成环境污染问题，甚至会因处理不当而传播疾病，例如南京市的医疗废弃物污染环境案^①。同时，不少市场流通的药物、疫苗仍存在一定的副作用，其潜在风险也不容小觑。为此，我国发布了《医疗废物处理处置污染控制标准》（GB 39707—2020）等标准，以应对严峻的不确定性医药技术风险。

① 2016年8月29日，南京公安分局侦破倒卖医疗废弃物案，这是南京市首起因医疗废弃物污染环境的案件。详见江苏省南京市六合区人民法院“（2017）苏0116刑初339号”刑事判决书。

然而，仍有许多类型的风险难以纳入环境标准的范畴，而事后的民事或刑事手段又往往不能形成妥善的解决方案。基于人类社会所处在后现代阶段的反思性，不得不对风险规制手段产生一定的反思^[10]。

3 科学不确定性对环境健康风险规制的影响

目前，针对已被科学明确的风险，可通过现有的应急方案予以解决，而不确定性风险，因超脱已有的风险认知水平，让建立于确定性风险基础上的传统规制模式逐渐失灵，并对环境标准制定、风险评估、风险信息交流等环节造成了消极影响。

3.1 环境标准制定

风险类型化是风险标准差异化讨论的重要前提。随着人们对风险认识的深化，风险基准研究也在不断深入。实际上，我国当前的环境基准研究水平相比发达国家较为落后，许多环境标准的制定，主要借鉴了国外相关科研成果，比如参照世界卫生组织发布的空气质量指南制定了空气质量标准^[11]。在缺乏充分的环境基准数据的情况下，受科学不确定性影响，我国大多数环境标准无法对风险进行差异化规范，致使不同类型的风险难以得到有效规制。

一方面，在科学不确定性因素的介入下，我国在环境标准立法上难以区分有阈值风险和无阈值风险。例如，在化工技术型风险中，某些微量化学物质的成分难以测量，又缺乏相应的环境基准研究，使具有科学不确定性的特定风险难以在环境标准中予以明确，只能对常见的化学物质制定环境健康风险标准，而缺乏用于规制无阈值化学污染物的环境健康标准。

另一方面，在科学不确定性的介入下，我国将复杂的风险标准制定要求简单化；目前，我国环境功能区划呈现出分级标准“一刀切”的弊端，缺乏具体的预防性警示风险标准，未考虑到具体的环境差异和保护对象的特殊性，没有为科学不确定性留下风险标准制定的空间。比如，《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）简单地将居住区、工业区和农村地区划为二类区标准^②。现实中，工业区往往涵盖能源技术、化工技术等各类企业，其风险对空气质量的影响相比农村和居住区尤为突出，而“一刀切”式地将其纳入二类区标准，未考虑到科学不确定性对环境健康标准制定的消极影响。

② 《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）将环境空气功能区划分为两类：一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域；二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区。

3.2 环境风险评估

当前，我国对可能造成环境影响的规划和建设项目实行环境影响评价（以下简称环评）制度，对确定性风险予以事前分析、预测与评估，并提出相应的改良措施及跟踪监测的方法。但科学不确定性风险的客观存在，暴露了环评制度内在的制度缺陷。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条，我国建设项目的环评报告书应当包含经济损益分析及技术、经济论证等内容。但是待科学不确定性风险转化为确定性风险前，建设单位往往不具备经济损益分析的能力，则难以通过环评程序来测算不确定性风险所危害的人身、财产和生态价值。

此外，科学不确定性还容易导致风险评估者主观意志上的不确信。在风险评估的过程中，不同的风险评估者对信息的理解程度、研究方法、切入点及评估内容等方面均存在一定的主体差异。因此，科学家在界定环境评估方面发挥着至关重要的作用，但是他们对于环境评估结果的解释和应用却不相一致^[12]。这会导致许多风险评估者主动忽略科学不确定性因素，只评估显现的确定性风险，对于不确定性风险，则以缺乏充分科学依据为由推卸评估责任。

参照《行政区域突发环境事件风险评估推荐方法》，计算环境风险指数时，以水环境风险指数、大气环境风险指数和综合环境风险指数为数据。但对于尚未确定环境风险等级的企业、尾矿库，可采用具有一定主观判断性的类比方式计算风险等级，否则一旦出现纰漏便会导致最终环境风险评估结果的误差。可见，“进行风险评估需要面对许多不一致、不充分的科学依据，以不充分的科学证据为基础的风险评估结论本身即具有不确定性” ^[13]。

3.3 环境风险信息交流

联合国粮食及农业组织和世界卫生组织在《食品安全风险分析》中，将环境风险信息交流定义为利益主体就某项特定的环境风险现象、该环境风险所涉及的因素、环境风险的认知等信息和意见进行交互的过程。环境健康风险交流有利于打破风险信息壁垒，避免风险信息不对称，从而在信息传播中形成对环境健康风险的理性认知，促使决策者开展环境合作并作出正确的环境决策。因此，信息交流是避免环境健康风险规制缺乏理性认知的前提，更是制定环境健康风险具体决策的共识基础。

“然而，现代社会的风险信息包含大量的专业技术内容和不可避免的不确定性，因而，对作为外行的一般公众和利害关系方来说，显得不可理解或充满歧义，而这会直接影响风险交流的效果” ^[14]。所以，为了保障环境健康风险规制的成效，环境健康风险交流必须引入环境信息工具，如信息收集工具、信息流动工具、信息识别和补强工具等，以保障风险决策者顺利地收集、传播、识别和补强相关环境健康风险信息^[15]。但在利用信息工具的过程中，风险决策者也需考虑到信息工具内在的科学不确定性问题。

信息工具内在的科学不确定性，更多表现为技术功能上的不确定性。运用信息工具旨在降低风险决策者和利益相关者获取风险信息的难度，促使信息多向流动并减少筛选风险信息的成本。随着科学不确定性的介入，信息传播极易产生风险信息差，这变相增加了信息筛选的难度和信息识别的成本，最终使执法者错失了环境健康风险防控的最佳时机。

3.4 环境风险诉讼

当环境健康风险严重危及社会公共利益时，相关环保组织可以依法提起环境诉讼。然而，“社会经济高速发展所带来的副产品是事实因果关系不明侵权的大幅度增加，最典型的如有毒有害物质侵权等” ^[16]。

我国法律明确规定，提起损害社会公共利益的环境诉讼，需要向司法机关提交环境受损的初步证据。在举证环节，依据举证责任倒置，由污染者承担就其行为与损害之间不存在因果关系的举证责任。可是，在科学不确定性介入下，环境健康风险往往尚未显现或显现后难以被当事人所察觉，增加了当事人获取初步证据的难度，而风险行为实施者却极易证明其损害行为与风险之间不存在事实因果关系，使当事人的合法权利无法得到司法保障。

此外，科学不确定性还使环境健康风险的损害救济丧失具体侵权责任的参照。我国法律明确规定了侵权行为的侵权责任方式，然而只有“停止侵害、排除妨碍、消除危险”具有一定的风险预防性，而且其针对的也仅限于可预见的风险。在科学不确定性的影响下，尚未预见或难以预见的环境健康风险，难以追究上述侵权责任。即使事后能够预见，对于已经造成的损害后果，可因当时的科技水平无法发现该风险而免责。例如，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十一条，若某类缺陷产品可能会造成环境健康风险，但生产者若能证明在产品投入流通时存在科学不确定性，则可以免于承担赔偿责任。虽然《中华人民共和国民法典》已明确规定缺陷产品流通后应积极采取补救措施，强调了损害扩大的事后侵权责任，但对于科学不确定性风险，应当更注重事前的预防，考虑到科学不确定性对司法的消极影响，仅对环境健康侵害予以事后救济，已经为时已晚。

4 科学不确定性背景下环境健康风险规制的法律诉求

为了应对科学不确定性的挑战，本文从法律运行的纵向路径出发，在立法、执法、司法及法律监督的环节中提出具体的法律诉求，以寻求解决科学不确定性难题的突破口。

4.1 立法诉求

“我们知道，制度是有成本的，一项法律制度，从提案到最后通过需要经过一系列的过程，而且绝大部分是刚性的程序。这必然又会带来一种紧张的关系，即法律的稳定性与环境领域的科学不确定性的矛盾” ^[17]。我们无法简单地以环境硬法来调整科学不确定性，相比之下，考虑到软法的制定程序更具柔性，调整范围更为灵活，在立法上以风险软法形式予以约束，足以涵摄具有科学不确定性的环境健康风险。

可见，风险软法与环境健康标准是互相契合的。可以将科学不确定性纳入以行业标准为载体的风险软法规范中，并依据行业特性、环境介质、具体风险类型及受体情况，划定可浮动的风险警戒标准，并以此作为无阈值风险的参照，从而衔接环境硬法规范。在风险规制过程中，“当某种污染物质达到警示标准时，就应当得到相关部门的注意，应进一步查实是否会对特定的保护对象造成重大危险，以确定是否采取进一步的限制和治理措施” ^[11]。针对具有科学不确定性的环境健康风险，现有的国家标准或环境标准可能尚未明确，但可在相关行业标准中划定风险警戒标准范围，将无阈值或难以监测阈值的风险纳入该行业标准的警戒标准范围中。当不确定性的环境健康风险处于污染阈值模糊区时，相关部门就要根据具体的风险情况作出风险规制的决定，并判断该风险是否会触发环境健康危机，为后续的风险评估、风险信息交流、环境司法诉讼做准备。

4.2 执法诉求

“针对不确定性对环境决策的困扰，1987年经济合作与发展组织提出谨慎原则……从执法措施上看，我国环保法确立的预防原则，其内涵与外延并未包含‘谨慎’和‘风险防范’的意思” ^[18]。2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》，强调了环境健康风险规制的总体目标，要求建立健全环境健康监测、调查和风险评估制度，以弥补环评制度的失灵，鼓励执法理念由预防原则转变为风险预防原则。“从最初强调事后治理到预防思想逐步确立为法律原则，至近些年来由预防原则向风险预防原则转向，已成为我国环境法发展的一个趋向” ^[19]。

风险预防原则根据强度，可划分为强风险预防原则和弱风险预防原则^①。“目前，根据我国的经济社会发展阶段和实际需求，实施强风险预防原则难度较大，时机也尚不成熟，而弱风险预防原则的适用则重视比例原则、成本—有效性分析以及风险评估等手段的综合运用，进而降低了不确定性所导致的过度预防和无效预防” ^[20]。因此，在风险评估环节，相关部门需要依据实际的环境健康风险情况区分适用风险预防理念。

① 强风险预防原则，要求相关活动只有被科学认定不存在任何风险才得以依法开展；弱风险预防原则，旨在明确缺乏充分的确定性并非执法机关延迟实施风险规制的理由。

结合风险标准的软法设置，当不确定性风险存在超出警戒范围的迹象，可能会触及风险标准最低阈值时，环境执法部门应遵循弱风险预防原则及时采取风险评估。而面对科学已充分论证的风险，遵循传统的预防原则即可。例如，核辐射具有确定性效应和随机性效应。在确定性效应下，低量的核辐射是无危害的，可遵循预防原则将其运用于医疗行业中，以降低医疗技术风险。然而，核辐射也具有随机性效应，虽然理论上不超过1000毫希照射，是难以观察到随机性效应的，但考虑到能源技术、化工产业的核材料用量，在其辐射防护上仍应遵循弱风险预防原则，经谨慎评估其后才准予投产应用。

4.3 司法诉求

环境司法是环境健康风险规制的法律保障。但是，“在科学确定以前的漫长时间里，我们将被动地等待着环境破坏、健康危机以及合法利益受损的降临，而且即使去处理也仅具有补偿性，这种被动和带有补偿性的管理手段，并非法律的本意，法律更有效的作用是预防” ^[21]。为了应对科学不确定性对环境健康风险规制的司法挑战，司法机关应当在取证和举证上回应风险规制的诉求。

在取证上，要降低原告的取证门槛，扩大原告获取初步证据的途径。结合环境健康风险交流，允许原告整合相关风险信息数据为初步证据，以此提起环境诉讼。而在举证方面，为了防止在高度盖然性证明标准下难以证明事实因果关系，许多学者提出运用比例因果关系的观点。比例因果关系建立在一般因果关系认定的基础上，全面考虑原告的风险暴露史及其自身体质等各种情况，分析该风险因素对损害发生的原因力和贡献比例，在综合权衡下确立个案的因果关系认定标准比例，最终明确其具体承担的责任份额^[16]。运用浮动的比例因果关系认定方法，不仅能满足复杂变化的科学不确定性情况，且能在个案中达到相对的实质性公平。例如，在日本的多奈川火力发电所公害诉讼判决中，因不具备充分的科学证据证明该公害会引发居民的疾病，在因果关系不明的情况下，法官充分考虑了原告年龄、吸烟史、个人体质等因素，来判断事实因果关系的认定比例，从而明确了责任承担的数额^[22]。

4.4 法律监督诉求

环境健康风险信息交流是法律监督的重要形式，通过信息工具收集、整合相关风险情报，可为风险决策或应急管理提供数据材料支撑，同时，“信息工具强调‘交流’和‘引导’，方便目标群体进行理性行为选择。” ^[15]因此，为了回应公众的法律监督诉求，需要将由政府导向的信息公开制度，逐步向以“政府—企业—群众—社会组织”为体系的多元化风险信息交流格局进行转变。然而，在多元化信息交互下，风险信息的获取仍以微博、抖音等娱乐性平台为主要渠道。这虽然能够体现风险信息反馈的即时性，却无法保证风险信息来源的真实性。

我国在法律监督上应当建立统一的环境健康风险信息交流平台，并针对不同层级的风险信息分类别发布。在5G网络兴建的时代，应当积极运用物联网信息技术，积极开发风险信息共享应用软件，并实时分析、筛选和管理由风险信息工具所获取的风险数据。对于科学不确定性的环境健康风险，不论其发生在何处，都能在平台上即时共享其风险监测数据、风险评估结果及相关利益者的信息反馈，从而推动风险动态实现全天候、全国化、全量化的公开与共享。而对于已经被科学所确定的风险，可以建设区域性的风险信息交流平台，并以“短信通知”“地方卫视”等渠道发布地方风险警示。

5 结语

自然风险和人为风险的叠加正是人类步入风险社会的特征。今日，科学不确定性的介入，给环境健康风险规制带来了许多变量。如果人类能更加审慎地做出行为，将有利于避免不确定性风险的发生，并提高风险决策乃至风险立法的合理性。当不确定性风险得以被科学证明时，必然还会出现新的不确定性问题。因此，几乎没有一劳永逸的时刻，只有在现有的法治动态中不断发现问题，并积极寻找解决问题的法律路径，人类才能在风险社会中不断发展。