引言

《 2019中国生态环境状况公报》显示，2019年我国337个地级及以上城市的空气质量不达标，8.0 % 的集中式生活饮用水不达标，不利于我国居民身心健康和美好生活实现，同时也成为制约我国经济社会进一步发展的重要障碍。由于环境治理问题涉及多方利益主体，单纯依靠政府部门或市场力量无法解决我国区域环境污染的根本问题，需要借助公众的力量提高环境治理效率^[1]。2016年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调应“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”并“畅通公众参与渠道”。基于区域环境污染治理的严峻性和响应国家相关政策的号召，本文以公众参与对区域环境治理绩效的影响为出发点展开研究。

公众参与环境治理是指环境利益相关的个人或社会组织、团体直接或间接参与环境政策、计划或项目的决策过程中^[2]，其有利于环境治理主办方和公众之间进行双向信息交流^[3]，有利于发挥民主监督权以提高环境政策实施效果^[4]。本文将公众参与环境治理的方式分为投诉上访、建言献策和自媒体舆论。投诉上访是指受到环境污染影响的公众以走访、信件、电话和网络的方式向有关部门抗议；建言献策指在污染尚未发生，基于事前防治的需求积极主动地向有关部门提出环保建议；自媒体舆论是指通过自媒体工具等就环境污染事件展开议论传播而对有关企业和部门产生舆论压力。本文中，除研究公众参与对区域环境治理绩效的影响外，也会进一步考察不同公众参与方式对区域环境治理绩效的影响途径，为环境治理模式的优化提供创新性建议。

1 国内外研究现状

现有国内外实证文章主要研究公众参与如何影响单一指标的环境质量，而未考虑综合环境治理绩效。Zhang等学者通过搜集2013年11月至2016年10月中国空气质量指数（AQI）和主流环境媒体报告数目分别刻画空气质量和公众评论，首次量化分析了公众参与对中国109个地级市的空气质量的影响^[5]，其研究发现公众评论在短期对空气质量指数有积极影响，在两个月后可促进空气质量改善。张橦以2011— 2015年中国30个省份为研究对象，运用面板固定效应和随机效应模型考察了传统参与方式和新媒体舆论参与方式对空气二氧化硫排放量和氮氧化物排放量的影响，研究得出新媒体舆论参与方式对环境治理的影响优于公众传统参与方式^[6]。更多学者侧重于考察公众参与是否会促进企业或者政府对环境质量的关注和规制。Schwartz和Carrol认为企业环保投资行为受到道德、经济和制度的影响^[7]。Zheng和Shi的研究发现中国的公众环境参与在促进产业转移方面发挥着重要作用。除了对环境问题的信访外，公众对工业污染的抗议也会对工业区位产生显著影响^[8]。王云等人发现当环境经济规制较弱时，媒体关注表现出对环境经济管制的替代效应，更能够有效促进企业环保投资^[9]。于文超等以2003—2011年中国省级面板数据为基础，运用系统广义矩估计（Generalized Method of Moments，GMM）方法得出公众环保诉求会促使当地政府实行更严格的环境规制，包括增加污染治理投资和颁布环保法规^[10]。戚倩颖基于国内2001—2010年的30个省份的面板数据，同样得出公众参与会促进环境规制水平提升，但公众个体的环境信访对环境规制水平的影响比人大议案和政协提案低^[11]。

综上所述，前人主要研究公众参与对环境治理某一指标的单独影响，少有研究公众参与对环境治理绩效的综合影响，本文采用主成分分析法构建环境污染综合指标以衡量环境治理绩效水平。前人主要研究公众参与对环境污染或环境规制的影响，而较少将公众参与、环境规制和环境治理置于同一框架下，研究公众参对环境治理作用过程的机制，本文基于中介效应检验原理，使用面板数据模型研究了公众参与对区域环境治理绩效的影响机制。在环境治理中，环境规制可分为正式性和非正式性环境规制。正式性环境规制包括政府法律规制、环境行政规制以及环境经济规制等，公众参与环境治理是非正式性环境规制的一种方式^[12]。本文首先研究公众环境参与对区域环境治理绩效的直接影响，然后再研究公众环境参与对区域环境治理绩效的影响途径。

2 公众参与对区域环境治理绩效的影响机制

公众可以通过直接或间接途径对区域环境治理绩效产生影响。公众一方面可以通过自身的环保意识和行为对区域环境治理绩效产生直接影响，另一方面，在政府—企业—公众多元共治的环境治理体系中，公众对污染企业的监督会迫使企业提前优化生产行为以避免严苛的环境执法干预，因此公众也可以通过震慑污染企业产生与政府环境规制类似的效果，从而影响区域环境治理绩效。在现行法律规制下政府主导的环境治理模式中，公众环境参与对环境治理绩效影响的间接途径主要为政府环境法律规制、政府环境行政规制和政府环保投资规制^{[13, 14]}。政府环境法律规制指立法部门通过制定针对性的法律、法规，以强制的方式使排污单位或个人做出正确的环保选择。政府环境行政规制指政府部门可以通过设立生态环境机构、加大环境污染案件处罚力度和培养专业的环保人员来进行环境治理。政府环境经济规制是指中央政府和地方政府利用环保投资、环境保护税、罚款等方式来提高区域环境治理效果，本文主要考虑政府环保投资规制对区域环境污染治理的影响。

2.1 公众参与对政府环境法律规制的影响

从公众投诉上访案件来看，公众信访、来访、来电主要解决特定区域的特定点源造成的临时且具有破坏性的环境污染事件。公众从发现环境污染现象到投诉上访送达相关部门，到相关部门处理信件并采取措施回应，需要很长时间，因此，理论上投诉上访无法立即影响政府环境相关法律法规的制定和颁布。同样，目前我国还没有建立起自媒体舆论数据平台，自媒体舆论不能作为正规工具影响环境相关法律法规的制定与实施。相反，人大代表和政协委员作为重要的立法和参政机构人员，在政治会议上提出的环境相关的看法、建议和调研结果能够被其他政府立法人员参考，因此理论上人大议案和政协提案数能够正向影响政府环境法律规制水平。

2.2 公众参与对政府环境行政规制的影响

公众投诉上访是公众针对有关环保违法企业和事件向地方环境执法部门提出环保诉求的最直接的方式，能为当地环境执法部门提供相关企业或者个人的环境违法信息和证据，促进政府环境执法部门根据相关环境法律就环境违法案件展开调查和处理。现阶段环境自媒体舆论相比投诉上访更具大众性、互动性，对环境污染的大众舆论能警示环境违法人员和提高行政人员对环境违法案件的关注度，进而提高政府环境行政规制水平。而人大议案和政协提案主要是针对环境污染的事前防治，相比于其他公众环境参与方式，侧重于政府环境立法规制，对政府环境行政规制的影响较小。

2.3 公众参与对政府环保投资规制的影响

受我国政治经济“锦标赛”的影响，当地政府容易将有限的财政收入用于经济增长的项目上以达到政治晋升的作用，因此，投诉上访与自媒体舆论对环境污染治理投资本身的影响不大。相较于普通公众，人大议案和政协提案更有可能对政府环保投资规制产生积极影响。需要注意的是环境污染治理投资额加大并不意味着环境污染治理的效果就会提升，这是因为环境污染治理投资额与环境污染治理需要的实际资金投入是一个相对关系，当环境污染治理成本远高于地方政府财政经济承担能力时，环境污染治理效果实际上并不能得到有效提升。

3 数据说明与模型构建 3.1 数据说明

借鉴学者于文超等利用主成分分析法构建环境污染指标的做法^[10]，本文选取2011—2015年《中国环境年鉴》的工业废水、工业废气、工业二氧化硫、工业氮氧化物、工业烟尘、一般工业固体废物6项污染物排放指标。由于人口数量多和面积大的地区往往会排放量，参考国内外学者的通用做法（如余长林和高宏建^[15]），本文对上述6项污染指标进行人均对数化处理，然后再使用主成分分析法构建区域环境污染综合指标。基于数据降维的思想，主成分分析法寻求由多个原始指标线性组合成的主成分综合指标以最大化保存初始信息。本文对处理后的6项污染指标进行Kaiser-Meyer-Olkin（KMO）检验，其值为0.8036，表明适合进行主成分分析^[16]。

本文以公众来信、公众来访、电话网络投诉衡量投诉上访水平，选取人大议案与政协提案衡量献言建策水平，选取百度舆论衡量自媒体舆论水平。公众来信、公众来访、电话网络投诉、人大议案和政协提案来源于《环境统计年鉴：1998—2018》。公众来信、公众来访分别指省级生态环境部门接收的书面来信数量与接待上访人员人数，电话网络投诉指省级生态环境部门“12369”环保热线与信箱接收电话和邮件总数，人大议案和政协提案分别指涉及生态环境部门的本省级人大议案数总和与政协提案数总和。借鉴李子豪利用百度搜索指数的方法^[14]，本文以“环境污染”为关键词进行搜索，构建特定时间和区域范围内的百度搜索指数，该指数可以反映公众对环境污染的关注程度，因此百度搜索指数可以衡量自媒体舆论强度。为了减缓数据波动，公众参与指数均经过对数化处理，作为回归方程的解释变量。

中介变量是各地区政府环境规制。借鉴以往学者做法并结合数据可得性^[17-18]，本文以地方政府环境性相关法律法规的通过数衡量政府环境法律规制强度；以各省份环境行政处分案件数量和生态环境机构总数来衡量政府环境行政规制强度；以各省份工业增加值的工业污染防治投资比例衡量政府环保投资规制强度。为了确保计量模型的准确性，本文还加入了其他控制变量，包括人均实际国内生产总值（GDP）及其平方项、自由贸易、产业结构、能源强度、城市化水平，控制变量的实际值以2011年为基期，通过GDP平减指数计算。

本研究以2011—2015年中国30个省份（不含西藏自治区和港澳台地区）为研究对象，将起始年份设定为2011年的原因是在此年份之前的《中国环境年鉴》尚未统计电话网络投诉相关数据，将结束年份设定在2015年是因为2016年后《中国环境年鉴》的相关数据难以获取。本文研究所使用的省份GDP、人口规模、进出口总额、城市化水平均来源于《中国统计年鉴》，能源使用量来源于《中国能源统计年鉴》，工业污染防治投资占工业增加值的比例来源于国泰安数据库，其他数据来源于《中国环境年鉴》。表 1列出了主要变量及统计描述（限于篇幅，此处只报告平均值和方差）。

3.2 模型构建

鉴于公众参与指标的可得性和易获得性，本文研究中国2011—2015年30个省份的三种公众环境参与方式对区域环境治理绩效的影响与途径，模型如下：

(1)

式中，下标i和t分别表示省份和年份；y_it表示i省份第t年的区域环境治理绩效指标；pub_it表示i省份第t年的公众参与水平；lnGDP_it和lnGDPsq_it表示人均收入的对数及其平方项；z_it表示其他控制变量；µ_it表示个体异质效应；σ_t表示时间效应；ϵ_it表示随机误差项；α、β、θ、γ、ρ均表示待估参数。

此外，为了研究公众参与对区域环境治理绩效的间接影响，本文参考Liao等的研究^[19]，构建如下中介模型进行估计：

(2)

(3)

本文采用系统GMM估计方法对式（1）~ 式（3）进行估计，之所以选用系统GMM估计方法是由于该方法适用于小样本^[20]且能控制内生性和异方差问题^[21]。

4 实证分析 4.1 公众参与对区域环境治理绩效的直接影响

表 2报告了公众参与方式对区域环境治理绩效的直接影响（出于节省空间的目的，未报告时间虚拟效应的估计参数）。回归结果显示，除人大议案外，其他公众参与方式都能够显著提升区域环境治理绩效水平，原因可能是各级人大代表与环保相关政府部门联系密切，在环境污染治理中存在替代作用，其影响的显著性水平低。进一步对公众参与方式的估计系数进行比较，可以知道百度舆论和电话网络投诉对区域环境治理绩效水平的提升效果最高，可能是网络的开放性和及时性以及电话的易用性使得公众能够将环境有关的舆论迅速聚集从而对环境治理绩效产生影响。进一步观察各控制变量的估计参数结果，可以发现人均收入及其平方项的估计参数的符号符合环境库兹涅茨曲线（EKC）假说，但只有将电话网络投诉作为核心解释变量时，才能显著拟合环境库兹涅茨曲线。第二产业占GDP比值的升高会在1 % 显著性水平上显著降低区域环境治理绩效水平。同时，可以观察到若将百度舆论作为自变量，则能源强度对区域环境污染水平的积极影响显著，这是因为能源强度为能源使用量与实际GDP的比值，所以该实证结果反映能源强度越高，区域环境治理绩效水平越低。

4.2 公众参与对区域环境治理绩效的间接影响

接下来，本文使用系统GMM估计方法对公式（2）、公式（3）进行中介效应检验，为节省空间，表 3只报告了电话网络投诉、政协提案和百度舆论对区域环境治理绩效的关键变量回归结果。列（1）表示相应公众参与方式对区域环境治理绩效的直接影响，其内容从表 2相应公众参与方式的回归结果列复制过来，以便于对比分析不同公众参与方式对区域环境治理绩效直接影响和间接影响。

表 3中（a）部分回归结果表明电话网络投诉能够显著影响生态环境机构数目和政府环保投资规制。电话网络投诉对生态环境机构数目有着显著的正向影响；当同时考虑生态环境机构数目和电话网络投诉时，电话网络投诉对区域环境治理绩效没有显著影响，但生态环境机构数目对区域环境治理绩效具有显著影响，这说明公众的确可以通过与相关生态环境部门进行沟通而参与环境管理。列（8）的回归结果表明公众通过电话网络投诉减少了政府环保投资规制强度，由于本文政府环保投资规制是工业污染治理投资额/ 工业增加值，其结果可能的解释是工业污染治理投资额的增加比例低于工业增加值的增幅比例，即当地政府可能过于追求GDP增长而忽视了生态环境治理需求。为了进一步了解其机制，在列（10）处报告了政府环保投资规制对区域环境治理绩效的回归结果。当将列（9）、列（10）对比分析可以得出公众参与环境管理在一定程度上能够缓解工业产值与环保投资之间的平衡关系。

表 3中（b）部分回归结果表明政协提案并不能显著影响政府规制渠道，但前述表 2回归分析结果表明政协提案能够影响环境治理绩效水平，因此判断政协提案并不是通过政府的规制手段而对环境治理产生影响。这可能是因为在政府—企业—公众多元共治的环境治理体系中，政府作为环境治理的主体之一，其存在的意义可能比发挥行政权力的意义更大。政协委员具有较高的文化水平和社会影响力，其针对环境问题发表的见解、提案能够引起政府相关部门的高度重视，污染企业为避免随之而来的政府环境规制，会提前优化自己的生产行为，因此政协参与环境管理本身可以对污染企业产生威慑作用，从而产生与政府环境规制类似的效果。

表 3中（c）部分结果表明百度舆论对生态环境部门的行政处罚案件数和生态环境机构数目有着显著的正向影响。当同时考虑行政处罚案件数和百度舆论时发现，百度舆论没有显著影响，但政府行政案件数目能显著提高环境治理绩效水平，这说明公众可以通过网络舆论的方式了解周围环境相关事件，关注环境污染企业和案件，通过大众舆论的方式向有关部门施压，从而达到解决环境问题的目的。当同时考虑生态环境机构数和百度舆论时发现，百度舆论和生态环境机构数对区域环境治理绩效水平均没有影响，这说明公众舆论可以影响生态环境机构数，但并不是通过此途径来影响区域环境治理绩效水平。

5 结论与建议 5.1 研究结论

本文基于我国2011—2015年30个省份的数据，运用面板数据模型分析了公众参与对区域环境治理绩效的影响与途径。结果表明：首先，公众环境参与行为对区域环境治理绩效具有直接的积极影响，其中自媒体舆论方式最能显著提高区域环境污染治理绩效。其次，百度舆论能够显著增加生态环境部门的行政处罚案件数和生态环境机构的设立数，电话网络投诉能够显著增加生态环境机构的设立数。最后，百度舆论可以通过增加政府行政案件数目来提高区域环境治理绩效。

5.2 政策建议

为完善环境治理体系，健全公众环境参与机制，本文基于研究结论提出如下几点政策建议：①创建公众环境参与政法平台。人大议案和政协提案是公众参与环境管理的特殊方式，人大和政协应加强公众环保力量在相关工作中的参与作用，为公众参与区域环境治理提供有效的政法平台和渠道，鼓励公众以公众会、听证会等方式积极参与环境立法环节。②健全公众环境参与自媒体方式。如本文研究所述，公众更加倾向于使用自媒体工具参与环境治理过程，因此政府应重点完善与强化公众环境参与的自媒体方式，可通过建立微博微信等移动端环境信息平台征集公众环境治理的意见和建议，加强公众与政府环境信息交流与互动并且规范网络舆论传播。③增加环境治理的环保投资。各级政府应当转变单纯以经济发展为主的考核体制，加大环境治理的财政投资力度，积极引导环保组织和企业等资源加入地方环境治理投资，形成政府—企业—公众多元共治的环境治理新模式。