引言

“十三五”期间，我国土壤污染防治攻坚战在《土壤污染防治行动计划》及《中华人民共和国土壤污染防治法》的部署和保障下，各项任务有序推进，土壤环境基础调查基本完成、土壤污染防治制度体系建设不断优化，污染源头防控成效显著，风险管控和修复工程试点成效较为显著，受污染耕地安全利率达到90 % 左右，污染地块安全利用率达到90 % 以上，两个核心目标如期实现。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，做好“十四五”土壤污染防治的顶层设计具有重要意义。本文分析了“十四五”土壤污染防治新阶段的任务特点，提出了“十四五”时期土壤污染防治的主要思路，重点分析了深入开展保护、预防、管控、修复四大行动的主要任务，以期为国家和各省份开展“十四五”土壤污染防治规划设计提供参考。

1 “十四五”土壤污染综合防治的机遇与挑战

2020年10月26日至29日，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 (以下简称《建议》)。《建议》的核心要义是提出了“三新”，即立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，这是新发展阶段的内在含义。新发展理念要求坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，突出要求是加快经济社会绿色转型和低碳发展。当今世界面临百年未有之大变局，要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是新时代发展的必然要求。对“三新”的认识是指导“十四五”深入打好土壤污染防治攻坚战、在更高水平上实现“吃的安心、住的放心”目标的重要基础和前提。

上述要求为我国“十四五”时期土壤污染综合防治提供了难得的历史发展机遇。我国进入新发展阶段，人民群众对包括土壤环境质量和土壤环境安全在内的生态环境质量和环境安全有更高的要求和期待，这是“十四五”深入推动土壤污染综合防治最根本的动力。经济社会绿色转型和高质量发展的新发展理念和以国内循环为主，国际国内双循环相互促进的新发展格局将加快我国城镇化、工业化和农业化进程，提升发展水平，促进经济社会空间格局持续优化和调整，这一方面将需要更多、更安全的土地给予保障和支持，另一方面也将产生更多需要进行修复或者管控的土地，必将进一步拓宽土壤污染防治产业发展空间、强化精细化环境管理需求。

但仍需清醒地意识到，我国土壤污染防治历史欠账多、治理难度大、工作起步晚、技术基础差，土壤污染防治面临的挑战和困难仍非常突出，土壤污染形势依然严峻，法律实施中还存在不少问题^[1]，“十四五”时期依法深入打好污染防治攻坚战任重道远。首先，需要破解当前土壤污染修复与经济社会开发活动之间存在的时间不匹配、不协调的问题，以及土壤环境修复资金来源单一的突出问题，从实现土壤治理修复与土地资源增值之间协调互进的目标出发，在政策、技术、管理等方面进行创新，探索土壤环境修复新模式^[2]。其次，需要重点解决如何更好更快地消除土壤“存量”污染和最大限度地降低“增量”污染产生。解决“存量”污染，应更好地破解我国土壤和地下水污染修复管控技术与装备存在的水平较低、能耗较高、成效不稳定、后期管理薄弱的问题，推动技术可行、经济合理的技术体系不断成熟；控制“增量”污染，应更好地破解量大面广的在产企业土壤和地下水污染预防、应急、管控与修复体系的建立问题，通过大力推进土地资产全生命周期环境风险管理试点，尽快建立起在产企业全生命周期土壤环境管理体系。

2 “十四五”土壤污染综合防治新阶段的特点分析

新的时代和新的发展理念决定了总体上我国土壤污染防治即将进入一个新的阶段。结合我国“十三五”时期土壤污染防治重点任务的实施，笔者认为“十四五”时期土壤污染防治具有四个方面的特点，即责任落实为根本驱动、各项任务全面加快发展、“增量”污染与“存量”污染控制并重、重点补齐短板。

(1) 责任落实为根本驱动。我国强调污染者或者土地使用权人应承担土壤保护与修复责任。“十三五”时期主要由各级地方政府承担了土壤管控与修复责任，但随着土壤污染责任认定相关办法和规范的出台与实施，我国土壤污染防治的驱动力将逐渐调整为责任机制下的土壤保护与修复，这也是“依法治污”的重要表现。

(2) 各项任务全面加快发展。“十四五”作为面向“2035年美丽中国基本建成和生态环境质量根本好转”国家目标的开局，在“十三五”经验基础上，在落实《土壤污染防治法》各项任务和《建议》提出的“生态文明建设取得新进步”的总体要求下，土壤污染防治各项任务必将呈现加速推进的良好态势，对各类规范性文件、创新能力以及产业支撑能力的要求更加迫切。

(3)“增量”污染与“存量”污染控制并重。经济社会绿色转型发展要求更好、更快地消除土壤“存量”污染和最大程度减少“增量”污染产生。“十四五”时期应重点解决我国风险管控与治理修复过程中的薄弱环节，推动技术可行、经济合理的技术体系不断成熟；加快推进量大面广的在产企业土壤和地下水污染预防、应急、管控与修复体系的建立，通过大力推进土地资产全生命周期环境风险管理试点，尽快建立起在产企业全生命周期土壤环境管理体系。

(4) 重点补齐短板。在继承“十三五”时期土壤污染防治总体原则下，继续深入推进各项任务，重点破解在意识、制度、标准、产业、模式、能力等方面的突出问题和薄弱短板^[3]。

3 “十四五”土壤污染综合防治的主要思路

结合上述对“十四五”时期土壤污染防治任务特点的分析，笔者认为，“十四五”期间深入打好土壤污染综合防治攻坚战的主要思路为：深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持保护优先、预防为主、风险管控，突出精准治污、科学治污、依法治污，全面贯彻《中华人民共和国土壤污染防治法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》要求，以确保农产品质量安全、人居环境安全、逐步改善土壤环境质量为根本目标，深入实施保护、预防、管控、修复四大行动，深入推进工业企业和农业污染面源源头防治；大力落实在产企业土壤污染预防与风险管控；推动污染地块全生命周期管理不断深化；不断提高治理修复工程项目技术水平和监管水平，切实形成一批可推广的技术模式和监管经验；建立健全法规标准体系和土壤与地下水监测网络。大力推进治理体系和治理能力现代化建设，强化多部门信息共享和土壤环境管理信息化能力建设；切实建立从业单位信用管理和从业专业能力评价体系；大力落实责任认定和责任制度，推动土壤环境修复从地产开发驱动向责任驱动的转变。形成政府主导、污染者承担、全社会共同参与的土壤环境管理新格局，促进土壤与地下水资源可持续利用，为建设“美丽中国”进一步夯实土壤物质基础。

4 关于深入实施四大行动的分析

“十三五”期间，我国组织了大规模的农用地和建设用地土壤环境质量状况调查，为实施污染土壤分类管理奠定基础。新的发展理念和新的发展格局决定了“十四五”时期应针对不同类型的土壤环境污染状况及未来用途，深入实施保护、预防、管控、修复四大行动，四大行动是“十四五”土壤污染防治的核心和重点，在此对四大行动的内容进行进一步分析。

4.1 保护行动

我国土壤环境质量普查显示我国绝大多数的土壤环境质量较好，土壤的人为污染主要在集中一些局部地区。为此，按照有关法律法规和标准要求，对未受到污染的土壤深入实施保护行动是非常重要的。“十四五”期间保护行动的重点应体现下述五个方面的内容：

(1) 加强未利用地保护。“十三五”期间总体尚未涉及的未利用地，包括林地、草地、饮用水水源地和自然保护区等应尽快提上管理日程。划入生态保护红线范围内的未利用地，应严格按照相关法律法规和规划标准要求，实施强制性保护。依法禁止向滩涂、湿地、沙漠、沼泽地等非法排污和倾倒有毒有害物质。

(2) 加强未利用地相关标准的制定。通过制定相关制度和标准要求，切实推动上述类型用地的保护工作。

(3) 依法落实未污染耕地的保护措施。充分结合农用地污染详查成果和农用地土壤环境质量划定成果，对未受到污染的耕地大力落实好《中华人民共和国土壤污染防治法》提出的保护性措施，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，维持我国农用地土壤环境总体质量水平。

(4) 提高保护类耕地土壤生态环境质量。通过土壤调理、休耕等多种方式，不断提高土壤肥力和生物多样性，提高我国粮食主产区土壤健康水平。

(5) 严格土地复垦程序。自然资源主管部门批准土地复垦方案前，应当对拟复垦土地开展土壤污染状况调查，符合农用地土壤污染风险管控标准的，方可批准复垦。

4.2 预防行动

土壤污染预防原则是土壤污染防治中非常重要的原则之一。总体来看，“十三五”期间土壤污染预防的力度还存在不足，尤其是在产企业土壤污染预防性制度体系尚未建立。为此，“十四五”期间应重点强化土壤污染预防要求，重点体现如下要求：

(1) 持续深入开展土壤污染调查评估。持续推进工业园区、油库、加油站、废弃矿山和尾矿库、集中式水源地、生活垃圾填埋焚烧设施等重点区域的土壤环境调查评估，建立土壤污染风险源清单，提高土壤环境管理的针对性和适用性。

(2) 开展受污染耕地加密调查与风险评估。进一步细化污染耕地分布、超标面积、污染强度及对农产品质量的影响，在此基础上进一步细化实施风险管控与安全利用。

(3) 深入实施污染农用地断源行动。根据详查成果，选择重点区域开展污染成因排查和分析，辨析大气、水体、灌溉水等多渠道污染成因；摸清不同区域耕地的污染来源和污染途径，采取有效措施优先控制和切断污染源，实施源头管控与断源行动。深入分析土壤重金属高背景对农产品质量的影响，为农用地风险管控和安全利用提供依据^[4]。土壤污染重点监管单位应按照国家相关规定购买环境污染责任保险。

(4) 大力推动固体废物源头防控。进一步推动固体废物、危险废物和土壤环境、地下水环境之间的协同控制，尤其是固体废物和危险废物作为土壤和地下水污染的源头。“十四五”期间应全面覆盖正在运行中的各类生活垃圾、工业固体废物、建筑垃圾等各类堆放场所，开展周边环境土壤和地下水状况的调查与评估，大力推动园区大气、水、固体废物和土壤污染综合解决方案和统筹一体的管理平台建设。

(5) 大力推进在产企业土壤环境管理制度的落实。将以重点监管企业(含园区)为重点的在产企业土壤和地下水污染预防各项制度的落实放在更加突出和重要的位置上，重点规范隐患排查、自行监测的实施，加强与企业现有相关制度和规范要求的衔接和统筹，制定相应配套性制度和鼓励性政策。

(6) 推进综合试点示范。选择典型在产工业企业和园区开展土壤和地下水环境调查评估、土壤环境风险预警监控体系和风险管控技术与管理综合试点建设，探索土壤污染风险预警体系和在产企业风险管控技术体系；鼓励制定园区的土壤污染风险管控技术指南。

(7) 探索开展园区类型污染责任认定试点。在国家制定的建设用地污染责任认定原则和认定程序的基础上，结合园区内企业地理位置相近、大气污染物和地下水污染物相互影响和叠加的现实特点，进一步研究和细化园区内不同企业土壤污染责任认定细则，并选择典型园区开展责任认定试点工作，探索方法，总结经验。

4.3 管控行动

土壤一旦受到污染后，对于开发利用不迫切或者技术经济条件不成熟的地块，应主要采取风险管控措施。为进一步深入推动管控行动，“十四五”时期应重点加强如下内容：

(1) 加强暂不开发利用地块风险管控标准体系建设。“十三五”期间，我国农用地和建设用地详查排查出一大批受到污染的土壤，尤其是搬迁遗留污染地块。《中华人民共和国土壤污染防治法》明确提出，对暂不开发利用和目前技术尚不成熟的地块应重点实施风险管控。“十四五”期间应进一步强化风险管控意识，加强对暂不开发利用地块风险管控相关的制度、标准、规范、考核等的制定与执行，加大监督执法力度。

(2) 大力实施暂不开发利用地块风险管控措施。针对重有色金属矿山和暂不开发利用的污染地块，每年制定风险管控计划，采取移除或者清理污染源、污染隔离阻断等手段，实施以防止污染扩散为目的的风险管控措施，按照年度计划进行风险管控和相应的管理。

(3) 加强国土空间修复过程中的土壤和地下水污染防治。重点加强对国土规划部门在开展土地综合整治、废弃矿山整治、绿色矿山建设等山水林田湖草整治过程中开展土壤和地下水的预防、保护与管控的要求。研究特定农产品禁产区土地流转及生态补偿政策。

4.4 修复行动

为使受污染地块的土壤环境质量达到相应的风险控制标准，应实施必要的修复工程。“十三五”期间，我国实施了一批治理修复工程项目，为实现90 % 污染土壤安全利用率的目标奠定了坚实的工程基础。“十四五”时期应全面深入建立污染地块全生命周期环境管理体系，重点破解七个方面的“短板”。

(1) 破解修复工程周期不尽合理的问题。当前土地开发利用急迫，任意压缩土壤调查评估和修复工程实施合理和必要的周期需要，造成土壤修复不确定性和隐患突出的现实矛盾。

(2) 破解模式创新问题。积极探索土壤调查评估和修复全过程咨询服务模式；通过试点加快“治理修复+ 开发利用”制度创新，加强承诺制和监督管理力度，破解政策障碍；对于大型复杂污染地块，在充分保证风险可控的前提下，探索场内+ 场外分步验收方法，合理加快建设用地土壤污染风险管控及修复名录的退出机制^[5]。

(3) 破解当前修复后土壤性质的认定和认识问题，以及修复后土壤资源化利用相关制度和规范缺乏的突出问题。

(4) 破解矿山环境修复“自然恢复+ 人工修复”的综合解决方案。按照典型类型确定我国“十四五”矿山生态环境修复重点区域和示范工程，通过生态环境导向的开发模式(EOD模式)、引入社会资本等多种途径，深入开展矿山生态环境修复综合解决方案，探索矿山生态环境修复与区域经济社会联动发展新模式。

(5) 破解污染土壤治理修复或风险管控后期环境监管薄弱的问题。完善质量控制体系，确保其具体环境污染问题得到有效处理。构建长期跟踪环境监测制度，针对修复后的土壤和地下水开展后续跟踪监测，确保修复后场地环境安全。

(6) 破解修复工程技术规范和标准缺乏的现实问题。推动在二次污染防治、修复工程设计、工程造价控制、协同高效多技术集成等方面进行经验总结，建立起我国污染耕地安全利用、污染地块修复与风险管控成熟适用的工程、技术、经济、项目管理和监管等五大体系，充分发挥团体标准在标准体系制定中的积极作用

(7) 破解建立土壤污染应急管理体系的建设问题。落实《建议》中提出的关于统筹发展和安全的要求，更加注重各类突发事件对土壤和地下水环境质量的影响，注重开展土壤污染风险应急管理体系的研究和建设，大力落实土壤环境应急处置修复工程和与此相对应的管理、技术和装备的研发与生产。

5 结论

“十四五”我国要达到“生态文明建设实现新进步”的目标，土壤污染防治是非常重要的构成内容，需要在“十三五”基础上实现更高的“吃的放心、住的安心”的目标。笔者提出，“十四五”土壤污染防治新阶段应体现四个方面的特点，包括责任落实为根本驱动、各项任务全面加快推动、“增量”污染与“存量”污染控制并重、重点补齐短板等，在此基础上，重点分析了保护、预防、管控、修复四大行动应重点加强的内容，四大行动体现了土壤污染防治中的保护、预防与修复原则，是土壤污染防治的核心与重点，通过实施四大行动，深入推进“十四五”土壤污染防治攻坚战。