引言

环境治理是生态文明建设的重要内容，也是国家治理的组成部分。如何观察和理解过去以及现在的中国环境治理，又如何去推进未来的环境治理，可以有多种不同的视角。本文旨在提供一种称为权利观的视角。这种观点的主要内涵是，环境相关权利是当代中国环境治理的基本价值目标，也是重要的治理工具。这种观点既具有阐释性，也具有建构性。作为一种阐释性观点，它有助于观察、理解和把握当代中国环境治理的基本特征、精神实质和发展方向。作为一种建构性的观点，它有助于推进当代中国的环境治理朝着更完善的、符合国家治理现代化方向的形态发展。

所谓环境相关权利，是指环境治理有助于保障的环境权、生存权和发展权、生命权和健康权以及在环境治理中可以运用到的知情、表达、参与、监督等权利。这是一个涉及环境治理、内容广泛、动态发展的权利集合。可以把它们划分为目标性权利和工具性权利。目标性权利是指环境治理所有利于保障的、作为治理价值目标的权利，工具性权利是指环境治理所运用的、作为环境治理工具的权利。很多权利，如环境污染损害赔偿请求权，既是目标，也是工具，具有双重性质。

1 “+ 权利保障”：为了权利的国家环境治理

权利保障是否是环境治理的价值目标？环境法是权利保障法还是权利限制法？对此，人们有不同的看法。本文认为，权利保障是环境治理的基本价值目标，环境法是权利保障法。所谓“+ 权利保障”，就是指把环境相关权利的保障纳入国家环境治理的价值体系，作为基本价值目标。这不仅在学理上而且在实践上都是成立的。

1.1 学理论证 1.1.1 环境治理对权利保障的作用

1972年联合国大会《人类环境宣言》认为，“人类环境的两个方面，即天然和人为的两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可少的”。环境治理首先有益于保障环境权，其次还有生存权、发展权，以及生命权、健康权等。以前，通常把权利保障的条件归纳为政治、经济、文化、社会结构等方面的条件。其实还应该加一个自然环境的条件。这个条件的意义可以从两个方面来说明：一是通过制裁环境污染行为，救济受到侵害的权利；二是通过改善环境质量，使权利的实现具有更好的客观条件。

这里需要特别说明的是环境权。尽管人们对其构成要素看法不一，环境权作为基本人权或者说一种独立的权利类型，日益得到广泛认同^[1]。主要原因在于，在社会经济发展过程中出现的生态危机和环境问题使人们认识到，适宜的自然环境对于人的生存和发展来说是重要的基本条件，而这一重要的基本条件又没有办法通过传统的权利体系来维护和实现。比如，环境权之中的“获得健康环境的权利”（the right to a healthy environment）就不同于传统的健康权。传统健康权的救济条件是，有证据证明自己的健康受到了外来的实质性损害。“获得健康环境的权利”的救济条件是，有证据证明环境受到破坏，变得不利于人们的健康了。这也表明，环境法不同于传统的侵权法，或者说环境权呼唤一种新的侵权法。

1.1.2 环境法的本质在于保障权利

一种流传已久的观点认为，环境法的本质是权利限制法，而非权利保障法。环境法要实现保护环境的目的就必须限制权利，而不是提倡、弘扬或维护权利；其任务就是把过去被认为是合法的一些做法宣布为非法，把过去曾作为权利予以肯定的一些行为宣布为不是权利，或虽还承认其为权利，但要求其行使必须附加某种条件，或不得超过某种限度。在这个意义上，环境保护法就是权利限制法^[2]。

的确，环境治理会使一些传统的权利，如财产权、经营权等，受到更大的限制，如环境污染行为通常是使用、经营财产的行为，制裁环境污染行为就限制了财产权、经营权的范围。但是不能因此认为，环境法的本质就是限制而非保障权利。第一，从人权的发展历史来看，后一代人权既加强了前一代的人权，又制约了前一代的人权。不能因为制约了前一代的人权，就否定了后一代人权的意义。环境权被普遍地认为是人权。人权的发展史，通常划分为三个时期，存在所谓三代人权之说。一般都把环境权划到最后一个时期或者说第三代人权范围之中。作为新一代人权的环境权对前两代人权的制约是显然的。第二，环境法的作用是通过对某些类型权利滥用的限制而在整体上促进和提升权利的保障。环境治理丰富了人的权利体系，拓展了人的权利范围。环境治理有利于保障更加重要、更加广泛的人权，如生存权、发展权、生命健康权。环境治理扩大了享有权利的主体的范围，正如同习近平总书记所说：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉” ^[3]。环境治理通过限制一部分人的权利滥用以促进更多人的权利的实现。

1.1.3 权利保障作为环境治理的基本价值目标

基于以上两点，进而可以认为权利保障是环境治理的基本价值目标。第一，从生态文明建设的角度来看，以人为本是根本原则。以人为本就是以满足人的包括对更美好环境需求在内的正当、合理的需求为本。环境治理在根本上还是为了使人过得更好，通过人与自然的和谐促进人与人的和谐，以及富裕的人与贫穷的人、强势者与弱势者在享有、使用环境资源方面的和谐。第二，环境治理作为国家治理的一部分，应当符合国家治理体系和治理能力现代化的方针和取向。它是一种现代治理，而不是传统的统治或管理。人权是现代治理的本质特征，是其与传统统治的根本区别^[4]。环境治理如果要区别于传统的环境管理，就应转变思维，把权利保障作为其基本价值目标。第三，环境治理以权利保障作为基本价值目标，也有助于预防和纠正在环境治理过程中可能发生的偏颇甚至错误。正如同2009年联合国人权事务高级专员办公室《关于气候变化与人权关系的报告》（A/HRC/10/61）所指出的：“气候变化对人权的影响往往是非气候因素决定的，包括歧视和不平等的力量关系。这就着重表明必须通过符合总体人权目标的适当的政策和措施处理气候变化对人权的威胁。人权标准和原则应作为气候变化领域政策措施的参考并起到加强作用。” ^[5]环境治理所治理的不单单是环境，更重要的是人们在享有和使用环境资源过程中的不公平、不合理的社会关系。如果后者被忽视，环境治理并不能达到治理环境的目的。

1.2 实践阐释

改革开放以来，特别是党的十八大以来，环境治理日渐重要。权利保障在环境治理的目的中的地位越来越重要。贯彻在环境治理实践中的权利理念愈来愈清晰，即国家环境治理的宗旨是为了更好地保障环境相关权利。国家环境治理的过程就是一个为了人民、其成果由人民共享的过程。人民，不仅仅指当代的人民，而且包括未来的人民。

1.2.1 政策文件

中国共产党和国家的政策文件总是把环境治理、生态文明建设与人民的福祉、权益联系起来，从人民福祉、权益的角度去界定环境治理、生态文明建设的宗旨、指导思想。

党的十八大报告把生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局，报告从人民福祉的角度看待生态文明建设的重要意义：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在论述全面深化改革的总目标时提出，加快发展包括生态文明在内的社会主义社会诸方面，是为了“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，在阐述指导思想时提出“坚持以人为本、依法推进”，并指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。要严格源头预防、不欠新账，加快治理突出生态环境问题、多还旧账，让人民群众呼吸新鲜的空气，喝上干净的水，在良好的环境中生产生活。”这里蕴含着一种生态（环境）人权的思想。党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义思想时提出，坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标；在阐述生态文明建设时指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。2018年5月18—19日全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记对新时代生态文明思想进行了全面论述。他提出“生态文明体系”的概念，其中包括以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明的制度体系，指出良好的生态环境是最普惠的民生福祉，强调生态惠民、生态利民、生态为民^[6]。

自2009年至今，中国政府发布了3个《国家人权行动计划》。这3个计划都明确地提出“环境权利”的概念，将之作为经济、社会和文化权利中的一种，并且专门阐述了相关保障措施。例如，2009年4月13日发布的《国家人权行动计划（2009—2010年）》提出：“坚持人与自然和谐发展的方针，合理开发利用自然资源，积极参与国际合作，创造有益于人类生存和持续发展的环境，努力建设资源节约型、环境友好型社会，保障公众环境权益。” 2012年6月12日，中国的《国家人权行动计划（2012—2015年）》进一步要求“加强环境保护，保障环境权利”。尽管《国家人权行动计划（2012—2015年）》并没有明确界定“环境权利（益）”的概念，但是这样表述的意味非常明确，即从人权的角度去看待环境治理，把人权的保障作为环境治理措施的目的。

1.2.2 宪法和法律规定

《中华人民共和国宪法》中有诸多条款涉及环境保护问题，如第9条第2款和第26条规定了国家的保护环境义务。没有明确规定环境权，或者规定环境治理的目的在于保障人权。但是解释宪法，应当把宪法视为一个价值和意义的整体。2004年《中华人民共和国宪法修正案》规定，“国家尊重和保障人权”，作为第33条第3款。这一款可以看作宪法所规定的国家目标条款。这就需要把第9条、第26条和第33条人权条款联系起来加以解释，这个意味是很明显的，国家环境治理的目的是尊重和保障环境相关权利。

改革开放以来，中国制定了大量的环境法律规范，缔结和加入了有关环境保护的国际公约、条约及其议定书。在法律和行政法规层面，的确没有明确规定环境权概念，但是规定了许多的环境相关权利。例如，2014年修订后的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”

一些民事和经济立法也考虑到了生态环境保护的要求。例如，2007《中华人民共和国物权法》第90条规定了不动产权利人、用益物权人的保护环境资源义务。2009年《中华人民共和国侵权责任法》规定了污染环境行为的侵权责任。2017年《中华人民共和国民法总则》第9条规定了环境保护原则。2020年《中华人民共和国民法典》相关各编延续了这些规定，并做了充实、拓展。

对于刑法中有关环境犯罪的规定所保护的客体，有若干不同的解释。环境权的解释比较具有说服力。只有将环境权作为环境犯罪的客体，才能既有利于国内法上司法判断的可把握性，又有助于国际法领域的协作；而且将环境权作为环境犯罪的客体，还有利于刑法在环境保护方面功效的发挥，同时又可以兼顾环境法的特色^[7]。按照这种解释，环境犯罪刑法规定的目的就是保护环境权。

1.2.3 司法实践

“环境权”相关概念出现在有关司法案件的当事人论辩和法院的裁判意见之中。笔者在2020年7月2日以“环境权”为主题词在北大法宝中搜索司法案例，结果共有431篇含有该主题词的裁判文书；以“环境权益”为主题词搜索，得到313篇裁判文书；以“公众环境权益”为主题词搜索，得到57篇。在431篇含有“环境权”一词的裁判文书中随机抽阅50篇，发现在31篇裁判文书中该词仅出现在当事人的论辩中，在19篇裁判文书中该词出现在法院的裁判意见中，裁判意见都以肯定的方式使用这一概念。这说明了环境司法实践中权利意识的增长。

作为一个典型案例，山东省德州市中级人民法院作出的中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司环境污染责任纠纷案判决书认为，“环境权益具有公共权益的属性，从经济学角度而言，环境资源是一种综合性的财产，在美学层面上，优良的环境可以成为人的精神活动的对象，因被告振华公司超标向大气排放污染物，其行为侵害了社会公共的精神性环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任” ^[8]。在法院看来，环境权益的内容不仅包括物质性的权益，还包括精神性的权益。这份判决扩大了司法保护环境权益的范围，具有制度创新的意义。

2 “权利保障+”：通过权利的国家环境治理

所谓“权利保障+”，意即把权利作为环境治理的重要工具，在环境治理中充分发挥权利机制的作用。权利不仅是国家治理的基本目的，而且是国家治理的重要工具；通过赋予、加强和保障公民和社会组织的权利，来解决国家治理过程中的社会问题。国家环境治理，并不是单单依靠增强国家权力的方式去实现，而是强调权利与权力的互动和合力。国家环境治理不仅为了人民，还应当依靠人民。

2.1 学理论证 2.1.1 权利的环境治理功能

在环境治理方面，权利建设有助于通过环境权以及其他相关的权利去制约、限制滥用财产权、经营权破坏环境的行为，也有助于推动、督促国家权力在环境治理、改善环境质量方面有所作为。通常，国家环境治理采用经济手段（如税收、补贴、奖励、市场交易）和强制手段（如行政和刑事处罚）。这些手段体现了国家公权力的直接作用。在保持和加强这种作用的同时，赋予、保障、增强公民、社会组织和环境污染受害人的权利，也可以达到预防和制止环境污染行为的效果，达到国家环境治理的目的。

在此方面，我们注意到有一种比较流行的不同观点。这种观点主要质疑的是环境权和环境治理公众参与的可行性。其理由是，环境权、环境治理公众参与所促进的是公共利益，而人们更加关心的是自身的利益而不是公共利益，因而都有一种“搭便车”的心理，期望别人去做公益而自己坐享其成，结果无人去做公益。另外考虑到，环境权、环境治理公众参与所对抗的是市场中强大的经济势力，力量对比悬殊，人们行使环境权或进行公众参与的驱动力就更小了。所以环境权和环境治理公众参与只是美好的理想，在现实中是不可行的。唯一的办法是强化国家的公权力，运用公权力去制止和惩罚环境污染行为。

对这种观点，笔者认为，第一，它抹杀了环保志愿者、公益组织在抗争环境污染和推动环境治理方面的积极作用。第二，它误解了权利机制的作用原理。实际上权利机制的作用就是建立在趋利避害的基本人性之上的。它可以如此设计，即赋权于一定的主体，使得权利人在追求私人利益的同时也能够达到促进公共利益的目的。这是经济学机制设计理论的激励相容问题。从现实情况来看，通常环境污染行为不仅侵害了公共利益，而且侵害了私人利益。如果在制度上赋权于受害人，使他们能够在法律上采取行动，那么就不仅有利于私人利益，而且有利于公共利益。在环境侵权诉讼中，如果确认存在环境污染行为，那么可以判令污染者承担维权者的合理维权成本。第三，这种观点还忽视了这样一个问题：如果政府官僚为经济利益所驱动，为经济强势集团所左右，那么如何促使国家机关进行环境治理？从历史背景来看，环境权兴起于国外20世纪60—70年代的“环境保护运动”之中。呼吁者正是希望通过承认和保障公民的环境权、环境治理公众参与权，打破官僚机关与大企业之间的利益同盟，加强对国家权力和经济势力的制约^[9]。中国国情当然不同于外国，但是也存在一些地方地府在发展经济、追求政绩的驱动之下，与当地造成污染的企业之间结成利益同盟的现象。环境相关权利的保障、环境治理公众参与有助于减少这种现象。

2.1.2 环境治理中权利与权力的关系

笔者主张在当代中国环境治理中运用权利作为治理工具，并不意味着否认权力的作用，也并非忽视环境治理中权力与权利的适当关系的重要性。

从国家治理的角度来看，国家机关发挥着主导性的作用，人民居于主体性的地位，环境治理也是如此。在这个关系之中，有合作：环境决策过程中的公众参与、环境违法行为的举报与受理、检察机关支持公益诉讼体现了两者的合作关系；也有制约：权利主体对权力主体违法和不当行使权力行为的批评和监督、权力主体对权利主体滥用权利行为的制止和处罚，体现了两者的制约关系。

有效的环境治理离不开政府的主导作用。政府担负着自然资源国家所有权的行使者、环境决策的制定者、环境问题的管理者、环境法律和政策的执行者、生态价值观的引领者等公共性和服务性的普遍角色，具有倡导、引领、决策、执行等多重作用。除了政府以外，法院和检察院在制裁环境犯罪行为、推进环境公益和私益诉讼方面发挥着不可或缺的作用。

在环境治理中运用权利的工具，并不意味着削弱权力的作用，反而对权力主体的治理能力提出了更高的要求。首先，尊重和保障环境相关权利是国家权力主体的义务。这可以从《中华人民共和国宪法》第33条人权条款推导出来。其次，还要引导和组织权利主体有序参与环境治理。这就需要进行制度建构，通过制度赋予相关主体一定的权利以及相应的义务，明确权利行使的条件、程序和边界，规定权利行使的法律效果，提供权利救济的渠道和途径。最后，还要明确权力自身的界限，特别是政府需要把环境管理者的权力与作为环境污染损害赔偿权利人的权利区别开来。

2.2 实践阐释

考察中国的环境治理实践，不仅可以发现权利越来越多地被用来表述治理的宗旨或目的，而且还可以发现越来越重视运用权利工具进行治理。

党的许多政策文件都强调人民在国家中的主体地位，强调改革开放、国家治理要依靠人民，走群众路线。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在总结改革开放的成功经验时指出，坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，人民是依法治国的主体和力量源泉，法治建设必须依靠人民，要保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义思想时提出，以人民为中心，坚持人民主体地位，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。在当代中国，党的群众路线与宪法所规定的“国家尊重和保障人权”结合在一起，就形成了国家治理的这一重要特色：赋予、承认和保障人民参与国家治理的权利，通过人民行使权利，通过公民权利与国家权力的合力，推动国家治理，包括环境治理。

相比其他治理领域，环境治理似乎更加显著地体现了“权利保障+”的理念。以下从五个方面简要地概括在环境治理实践中权利工具的运用。

2.2.1 公众参与权

党的十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。这规定了公众参与的基本原则。中共中央《生态文明体制改革总体方案》规定公众参与的内容、形式和途径。

《环境保护法》第5条规定了环境保护公众参与的原则，专章规定了“信息公开和公众参与”制度。另外，《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境影响评价法》等环境法律法规也都规定了公众参与的措施。原环境保护部2015年发布的《环境保护公众参与办法》和2018年发布的《环境影响评价公众参与办法》则是专门规定公众参与制度的部门规章。

这些法律法规和规章所规定的公众参与权利主要包括以下方面：①知情的权利，即了解政府和企事业单位有关环境信息的权利；②参与政府环境决策的权利；③表达的权利，即对政府和企事业单位有关环境的行为进行批评，表达意见和建议的权利；④监督的权利，即举报政府和企事业单位涉及环境的违法行为的权利。具有参与权利的主体有公民、法人和社会组织，其中包括社会环境保护组织。各种社会环保组织在进行环保教育、监督政府环保政策的落实甚至积极主动地参与或者影响环保决策方面取得了很大的成效，是近年来在环境治理社会参与方面的生力军。参与权利是它们得以开展活动的制度基础。

在环境治理实践中，公众参与的方式、程度和机制还在探索之中，其具体模式随着环境治理状况的不同而不同。这涉及公众、政府与专家的关系安排。相较而言，公众参与发挥的是民主化功能，专家参与发挥的是科学化功能。十年多来，一个越来越明显的趋势是，当二者发生冲突的时候，政府和舆论更加重视公众参与的民主化功能。在这一方面有许多的事例。例如，在2007年厦门对二甲苯（PX）事件、2013年江门鹤山反核事件中，尽管专家意见表明，有关项目可以做到不污染环境，但是公众意见还是排斥这一项目。最后政府尊重公众的意愿，作出终止项目的决定。

2.2.2 公益诉讼权利

2012年8月31日，第十一届全国人大常务委员会第二十八次会议修改通过的《中华人民共和国民事诉讼法》，增加了有关公益诉讼的规定。2017年该法再次修订，规定人民检察院在履行职责过程中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在一定条件下可以向人民法院提起诉讼。这确立了包括环境公益诉讼在内的民事公益诉讼制度。

2017年6月27日第十二届全国人大常务委员会第二十八次会议修改通过《中华人民共和国行政诉讼法》，规定人民检察院在履行职责过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这标志着行政公益诉讼制度在中国的初步建立。

2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过的《环境保护法》，增加了有关环境公益诉讼的规定。其第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

2015年1月1日新《环境保护法》施行后，最高人民法院先后制定发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等司法解释和规范性文件，与民政部、原环境保护部联合发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对环境民事公益诉讼加以引导。

从2015年1月—2019年12月，全国法院共审理环境公益诉讼案件5184件，其中社会组织提起的环境民事公益诉讼案件330件，检察机关提起的环境公益诉讼案件4854件^[10]。

环境公益诉讼制度最重要的是原告主体资格问题。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》对公益诉讼主体资格做了较为开放的规定，2014年《环境保护法》作了限缩，大约其意在于保证公众参与的有序化和可控性。尽管如此，法律还是赋予了相关主体的诉讼主体资格和诉讼权利。环境公益诉讼制度的核心理念是通过赋予相关主体的诉讼权利推动环境治理。

2.2.3 环境污染损害赔偿请求权

在这一领域，权利工具的运用主要体现在以下两个层面：

第一，国家作为自然资源所有权人，对污染生态环境造成损害的行为人，享有生态环境损害赔偿请求权利。在这种情况下，国家并不是作为公权力主体出现的，而且作为自然资源所有权人出现的。对于环境保护而言，这一制度有助于改变“企业污染，群众受害，政府买单”的局面，弥补行政处罚的不足。对于环境治理而言，这一制度体现了运用权利工具推进治理的理念，是治理创新。

《环境保护法》第5条规定了损害担责的原则。根据这一原则，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。在总结试点经验之后，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起施行。国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，具体行使这一权利。到2019年12月底，全国法院共审理生态环境损害赔偿诉讼案件73件^[10]，较好发挥了生态环境损害赔偿制度的功能。

第二，加强对环境污染被侵权人权利的保障。在环境污染损害赔偿私益诉讼中，污染者通常处于强势地位，受害人通常处于弱势地位。要在环境治理中发挥权利工具的作用，就需要使权利具有力量。曾经《中华人民共和国侵权责任法》规定了环境污染的无过错责任原则，现在《中华人民共和国民法典》延续了这一规定。污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任；因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》作了细化的规定。这些规定在一定程度上补强了受害人权利的力量。

2.2.4 市场化权利

党的十八大报告要求：“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。” 2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，其中提出推行市场化机制，包括建立节能量、碳排放权交易制度，深化交易试点，推动建立全国碳排放权交易市场；加快水权交易试点，培育和规范水权市场；扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场等。《生态文明体制改革总体方案》作了更细致的制度设计和安排。

广义的排污权包括了碳排放权。其实质是一种特别物权——环境容量使用权，合理地利用环境容量资源的权利。运用这种权利作为工具进行环境治理，其思路是，确定环境容量资源的总额，将其分割转化为权利，通过市场（一级市场）出售给需要排污的主体，购得排污权的主体可以通过市场（二级市场）与其他主体进行交易。这种排污权有偿使用和交易制度提供了一种激励，鼓励市场主体采取措施，减少排污，从而达到防治环境污染的目的。

市场机制实际上是一种权利机制。市场主体是权利主体，市场是权利交易的平台。排污权带有一种自然权利的意味。生活在一定的环境之中，每个人都在向环境排放废物。如果没有这个权利，是无法生存下去的。这个权利正如同其他许多权利一样，是有限度的，因为环境对污染物的容量是有限的。这个容量也可以看作是一种资源。生活在一定地区的人们有权平等地使用环境的容量资源。那些想更多使用环境容量资源的人应当向其他使用较少的人购买使用权。

2.2.5 第三方治理权利

在中国的环境治理实践中，还有一种运用权利的治理机制，即政府与社会力量（如专业环境保护组织、社区、村委会等）签署有关特定地区环境保护目标的协议，社会力量按照协议享有保护环境的权利和义务。这种方式一般称为“第三方治理”。

《关于加快推进生态文明建设的意见》提出：“积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。”《生态文明体制改革总体方案》同样提出：“能由政府和社会资本合作开展的环境治理和生态保护事务，都可以吸引社会资本参与建设和运营。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。”第三方治理在制度安排上是以权利义务关系为基础的，核心是通过协议赋予第三方在特定环境问题上的治理权利以及相应的义务。

3 权利观之下环境治理的完善

环境治理的权利观不仅是阐释性的，而且具有建构的意义。它有助于从权利的角度来检视环境治理实践的成效，推动环境治理的转型，完善环境治理的制度。在价值目标定位方面，它主张环境治理应当从以往的注重整体发展效率向注重环境相关权利保障转变。美好的环境不仅仅是社会经济发展的条件，而且它本身就是目的。整体发展效率是重要的，但人是根本。就环境治理而言，这个“人”就是受环境影响的群体和个体。在环境治理中应当把受环境影响的群体和个体的相关权利保障放在价值目标的首要位置。在管制模式方面，它主张从以往的权力管制模式向权力—权利合作模式的转变，把国家机关的主导作用与人民群众的主体作用有机结合起来，充分运用权利作为环境治理的工具和手段。

当代中国环境治理取得了很大的成就。环境治理实践已经使用权利话语表述治理的目标，也注意运用权利作为治理工具。环境治理转型正在发生，正在进行。但是从权利的角度来评估中国的环境治理实践，还发现存在一定不足，有待进一步深入推进。

3.1 治理目标方面

在此方面，主要存在两个问题，需要推进解决。

第一，对环境相关权利的保障还不够充分有力。2014年修订《环境保护法》，没有采纳环境权的观点，仍是强调公民的环境保护义务和传统民法中与环境相关的民事权利。这样，公民对尚没有侵害其传统民事权利的环境污染行为不具有侵害赔偿请求权，只有在对自己的人身或财产的损害实际发生之后，才能提出诉讼。当然，法律规定在这种情况下，公民有权检举或控告，要求行政管理机关制止环境污染行为。但是，从权利保障的角度来看，是不够的。

另外，在民事诉讼中，计算因环境污染侵害赔偿数额时，实行实际损害原则，这通常并不能填补被侵权人包括未来可能损失的总体损失，不利于制止环境污染行为。有时候污染者通过污染行为获得的利益大于他给予被侵权人的赔偿，所以他就没有动力减低污染或防止损失扩大。针对这种弊端，可以考虑对恶意的污染行为实行惩罚性赔偿原则，即要求对加害者的环境侵权行为课以超过受害人所受实际损失的赔偿^[11]。

第二，环境质量的改善往往指整体环境质量的改善，没有充分重视不同群体在享有环境权益方面的公平问题。最近几年发达地区加大了环境治理的力度，普遍出现了这样两种现象：一是高污染企业向欠发达地区转移，二是固体废物转移至欠发达地区处理。发达地区的环境容量有限，降低污染的成本高，欠发达地区的环境容量较大，降低污染的成本低。于是发达地区的政府和企业就与欠发达地区的政府和企业达成协议，这种协议是不合理的，但却可以取得合法性。就固体废物跨界转移而言，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和住房城乡建设部、原环境保护部《关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》虽然规定了严格的制约措施，但仍然是允许的。目前曝光的只是少数被查处的非法转运、储存和处置行为。浙江省固体废物跨界清运的主要目的地是安徽，广东省固体废物跨界清运的主要目的地是广西，都发生了一些非法转运、处置案件^[12]。

环境问题既具有整体性，也具有局部性。不同地区的环境状况相互影响，又具有一定的独立性。从公平的角度来看，一个地区的环境质量改善不能以另一个地区环境质量的下降为代价，一个地区的人们不能侵占另一个地区的人们的环境容量资源。一个地区的政府或企业出于发展经济或营利的目的，接收另一个地区的固体废物，实际上侵害了本地区人们及其后代的环境权益。

3.2 治理工具方面

在此方面，也有两个问题值得关注。

第一，在环境治理中运用权利工具还存在着观念性、制度性的障碍。中国的环境治理体系仍然存在政府主导有余、社会公众参与不足的问题。环境法具有鲜明的政府管制型立法特点，环境治理具有突出的政府管制型模式特征。法律对环境公益诉讼的原告主体资格进行严格限定，司法实践又倾向于对这些规定从严解释。在2015年中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案件中，宁夏回族自治区高级人民法院和中卫市中级人民法院都以中国生物多样性保护与绿色发展基金会不能认定为《环境保护法》第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织为由，裁定起诉不予受理。直至最高人民法院再审才纠正了这种狭隘的理解。这样严格规定和从严解释把许多热心从事环境保护公益活动的社会组织排除在原告范围之外，虽然没有了滥诉的担心，但是并不利于保护社会组织的环境保护积极性。从长远来看，还是应当循序渐进地拓宽社会组织参与环境公益诉讼的途径。

第二，环境公众参与的制度化水平和实际效果还需要进一步提升。在环境治理中是否开辟公众参与的途径很大程度上取决于相关国家机关的自由裁量权。公众参与的形式,如听证会、论证会、座谈会、开放式征询意见,在性质和功能上没有清晰的区分。公众参与受到形式主义的困扰,通过公众参与途径获得的意见和建议没有得到应有的重视,缺乏必要的回应反馈机制。这些问题还需要通过更扎实、更细致的制度建设加以解决,以进一步提升公众参与的实际效果。