引言

2019年，国务院《重大行政决策程序暂行条例》出台，提出了“健全科学、民主、依法决策机制”的目标，要求“重大行政决策应充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策” ^①。公众参与制度已然成为影响行政决策的重要内容。党的十九届四中全会进一步提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。由此可见，公众已经成为多元社会治理体系中的重要一元。在我国环境保护法律规范体系中，公众参与也成为一项基本原则，在环境立法、环境行政执法以及环境司法中发挥着重要作用。但随着生态文明建设的推进，对公众参与的制度要求和程序要求逐步提升，现有的公众参与制度不足以支撑多元社会治理体系形成，在实践活动中仍有一些问题需要研究和解决。

① 中华人民共和国国务院令第713号《重大行政决策程序暂行条例》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/08/content_5389670.htm，最后访问时间2020年8月24日。

20世纪60年代，西方国家开始着眼于对公众参与理论的研究，中国学者从20世纪80年代后期开始注重公众参与问题^[1]，国内早期对公众参与研究较多的是宪法和行政法学者，在环境法学界开始较为注重公众参与的研究则是在20世纪末和21世纪初。环境公众参与在产生之初，无论是理论还是法律制度均与行政法学的研究密切相关。随着理论研究的深入和法治实践的丰富，在21世纪初，2002年环境公众参与制度最先在环境影响评价领域正式得到确立，《中华人民共和国环境影响评价法》中首次确立了公众参与原则和具体规范，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》在第五章明确规定了环境知情权、参与权与监督权^②。随后在2015年《环境保护公众参与办法》中对其适用范围、参与原则、参与方式、配套制度等做出了更加详细的规定^③。有关环境公众参与问题的研究在21世纪初达到高潮，经过长达半个世纪的积累形成了丰富的研究成果。有学者认为环境法领域的公众参与是行政公众参与的延伸与拓展^[2]，另有学者认为环境公众参与的特殊性表现在环境影响评价（以下简称环评）与排污许可等制度的独特配置中^[3]。目前，大多数研究成果倾向于聚焦公众参与原则在具体环境制度中的应用，而对于环境公众参与程序效用的研究少有涉及。基于此，本文更注重关注环境公众参与程序本身，在环境公众参与中引入行政正当程序原则的理论价值，对“如何发挥环境公众参与的程序效用、如何避免环境公众参与走过场”等问题进行探讨，实现环境公众参与研究选题与立意的初步创新。

② 关于环境保护法领域的公众参与权可能有不同的表述，鉴于生态环境部在2015年颁布的《环境保护公众参与办法》中将其表述为“环境保护公众参与办法”，本文将该领域的公众参与权表述为“环境公众参与权”。

③ 具体参见2018年4月16日生态环境部《环境影响评价公众参与办法》，http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbl/201808/t20180803_447662.htm，最后访问时间2020年8月24日。

1 行政正当程序对环境公众参与制度的理论价值

行政正当程序理论是环境公众参与的理论基础，环境公众参与是行政正当程序理论在环境行政行为中的具体适用，二者之间互相影响、互相成就的关系是行政正当程序理论得以指导环境公众参与制度的根本动因。行政正当程序理论的进步不断推动环境公众参与程序效用的发挥，尤其在环境公众参与制度的主体界分、内容扩展、责任补充等方面贡献显著。

1.1 环境公众参与主体类型的界分指导

以历史的眼光看，环境公众参与主体的界分起源于行政法上对公众参与主体的界分。行政正当程序理论中“不特定相对人”概念的提出，引发了环境法学界对“一般公众”主体类型的关注。

如图 1所示，环境公众参与制度作为行政公众参与制度的衍生，其发展受到行政公众参与的影响与制约。在行政正当程序理论的基础上行政公众参与主体增加了利害关系人和不特定行政相对人的概念，引起了环境法学界对于环境公众参与主体类型的关注，倒逼环境公众参与制度改革。鉴于此，对于行政公众参与中利害关系人和不特定行政相对人两类主体的研究，便成为完善环境公众参与主体类型的突破口。

其一，利害关系人作为“公众”参与环境行政程序。传统的行政正当程序理论认为只是行政相对人拥有行政法授权的正当程序参与权利，但是随着行政行为影响的外溢性，现代正当程序理论和实践更加注重参与主体因利益相关性而有所扩大。以环境行政许可为例，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定了利害关系人有获得告知的权利、陈述和申辩的权利，第四十七条规定了利害关系人享有要求听证的权利，第四十七条和四十八条还对听证程序做出了比环境保护法律规范更为详细的程序性规定^①。上述条文在进行规定时均肯定了利害关系人的参与地位。环境行政行为作为行政行为的重要类型之一，行政行为中利害关系人的参与规范必然可以适用于环境行政行为，“有利害关系的公众”参与环境行政行为便有了合法性基础。这使得在环境影响评价及排污许可等典型的环境行政许可中建立完备的公众参与制度成为可能。

① 参见《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条、第四十八条。

其二，公众主体范围扩张之“不特定行政相对人”。在环境行政活动中，由于行政决策和行政行为可能对环境公共利益产生影响，对环境公共利益有直接或间接利益关系的公众等作为行政相对人以外的主体也应当享有原本只是行政相对人所享有的参与权。有学者认为“公众参与指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和” ^[4]。更有学者提出了用以代表公众的“不特定行政相对人”的概念，认为“基于现有的行政法理论，可将公众参与等同于不特定行政相对人参与，由此推导出，公众参与的主要领域是在行政机关作出的，针对不特定行政相对人的行为当中，即主要在行政立法和行政决策当中，在此基础上仍然可以细分为环境保护、社区治理等具体领域” ^[2]。在行政法领域，行政相对人因自身利益受到影响而具有天生的诉讼主体资格，具有特殊主体的权利和义务。这一类主体在环境法领域因具有明确的主体地位，已有行政法律规范对其进行规定。作为其他“一般公众”的不特定相对人，因其不在行政法律的明确保护范围，参与的基础不与公众自身利益直接相关，参与活动往往以环境公共利益为基础，因此需要通过环境法中公众参与制度和正当程序保障。

1.2 环境公众参与权利内容的扩展基础

行政正当程序理论促使环境公众参与权的内容更加丰富，使其逐步涵盖参与决策权、申请参与权、获得通知权等权能。这些权能在传统行政法理论中为特定行政相对人所独有，而现代行政正当程序理论帮助其拓展到一般公众。具体表现在如下方面：

其一，参与决策的权利。有学者认为“通过正当行政程序对政府环境行政决策权力的事中控制，可以起到预防作用，较立法的事前控制和司法的事后控制优越” ^[5]。但是实践中，环境公众参与往往仅止步于事前参与，公众意见表达的畅通并不意味着能够被决策者采纳。行政正当程序理论要求的事中参与能够有效提升公众意见被采纳的可能性，防止“走过场”的情形出现。

其二，申请参与的权利。根据我国行政法和环境法的相关法律规定，在环境行政决策过程中公众有基于环境私益或者环境公益进行参与的程序权利，如专家咨询会、听证会等程序，甚至在对环境可能产生重大影响的情况下，有申请启动上述程序的权利。当前环境公众参与的规定多倾向于向一定范围内的公众征求意见，公众参与的主动权掌握在行政主体或建设单位手中，使得公众参与具有很大的被动性，当公众希望主动参与环境行政程序的时候，抛开参与能力等问题，即便想主动申请参与都十分困难，因此在公众参与程序中保障申请参与的权利，畅通参与渠道也十分重要。

其三，获得通知权的必要性。有学者认为，公众参与环境行政决策时应被区分为“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”，在此基础上，法律可以更有针对性地设计针对不同类型公众的参与权和参与程序，此时引入正当程序理论中的获得通知权则有显著的可行性和必要性。例如，对同一类型和规模的污染项目，应根据科学的方法对“有利害关系的公众”进行区分，并确保其获得有权参与该项目的环境治理、保护、处罚等行政程序的通知，对一般公众或“无利害关系的公众”则通过依法公开确保其知情权即可。

1.3 环境公众参与法律责任的理论补充

根据行政正当程序原则和行政诉讼制度，违反正当法律程序的行政行为应当被全部或者部分撤销，或者被确认为违法。鉴于此，在环境公众参与程序中，行政主体的行为违反这一程序，其行为的合法性也应接受法律审查。与行政公众参与不同，环境行政行为中的公众参与还有另一个显著的特点，就是环境公众参与并非都是由行政机关组织实施的，环境公众参与的组织任务在特定情况下由建设单位负责。例如，在环境影响评价报告文件编制过程中要求由建设单位组织公众参与，那么在编制环境影响评价报告书如果出现违反公众参与程序要求的行为，行政机关在环评文件审批时是否要对编制阶段公众参与的真实性与合法性进行审查？根据《环境影响评价公众参与办法》二十五条^①，我们可以得到相对肯定的答案。但是结合《环境影响评价公众参与办法》第二十条至第二十二条^②，环境影响评价文件在审批时将“环境影响报告书全文”与“公众参与说明”分别报送审批，而“退回”机制中并未明确是否全部退回还是仅退回“公众参与说明”部分，若仅对“公众参与说明”部分进行退回修改，而环境影响报告书部分继续进行审批，那么公众参与篇章便有了形同虚设之嫌。正因如此，经过对“退回”机制的深入考量，我们发现在环境公众参与中并未真正落实行政正当程序原则。

① 《环境影响评价公众参与办法》第二十五条规定，“若建设项目未充分征求公众意见，生态环境主管部门应责成建设单位重新征求公众意见，并退回环境影响评价文件”。由此可见，在行政正当程序原则影响下环境公众参与的程序意义并未完全被否定。

② 参见《环境影响评价公众参与办法》第二十条至第二十二条。

事实上，当前环境公众参与的最大问题并非程序上没有给予足够的环境参与权，而是参与权能行使的效果，即是否具有实质意义。在行政正当程序理论视角下如何保障权能效果的实现是学术界面临的重大课题。正如上文对于环境影响评价制度中“退回”机制的研究，程序设置上看似突出了对公众参与制度的强调，但实际上大大削减了其权能效用的实现。而正当程序理论中“违反正当法律程序的行政行为应当被全部或者部分撤销，或者被确认为违法”的原则性规定恰恰为公众参与制度的有效性正名，将其适用到环境公众参与中无疑为公众参与法律责任的完善提供了新的理论基础，为避免环境公众参与“走过场”提供了新的规范思路。

2 基于行政正当程序理论的环境公众参与规范考察

为充分发挥环境公众参与的程序效用，避免公众参与在环境行政决策中“走过场”，有必要以行政正当程序原则来作为价值尺度，来考察我国现有规范中造成环境公众参与“走过场”局面的可能因素。

2.1 参与主体类型界分不明

我国环境法律规范中对于参与主体的规定同法律的发展轨迹相同亦是在不断发展中得以完善。目前关于参与主体类型的规范，主要是《中华人民共和国环境保护法》的规定，即公民、法人和其他组织，生态环境主管部门2015年公布的《环境保护公众参与办法》和2019年公布的《环境影响评价公众参与办法》均采用这一规定。公民、法人和其他组织作为适格的参与主体虽有权利对环境利用行为或环境保护行为中享有表达权、参与决策权、申请参与权及获得通知权等权利，但并不意味着单一环境活动中所有的参与主体均有权利进行参与。也就是说，对于参与主体规范的考察不应局限于对参与主体类型的考量，还应注重对各个类型主体参与权限的考量。

随着立法理念的转变和立法技术的进步，我国现行法律对环境公众参与主体权限的规定并不完全相同。以环境影响评价法中的环境公众参与为例，2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中将公众界定为“受建设项目影响的公众代表以及其他公众”。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》中将公众界定为“可能受影响的公众”。而2016年修订的《中华人民共和国环境影响评价法》中将公众界定为“有关公众”。同年颁布的《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》中将公众界定为“环境影响评价范围的”，而后在2018年修订的《环境影响评价公众参与办法》中继续扩大了公众的范围，将公众界定为“环境影响评价范围内的公众，并鼓励环境影响评价范围外的公众参加”，其中环境影响评价范围外的公众要根据“环境要素和专题环境影响评价技术导则”的要求加以确定^[6]。由此可见，我国环境私益主体和环境公益主体的区别保护要求已初见端倪，但现行规范中尚未对主体类型做出明确类型化区分。

2.2 多项权利内容规范缺失

环境公众参与程序效用的实现一定意义上依赖于公众参与权利内容是否严谨，不完善的权利内涵即使通过高效的路径实现也势必会影响其适用效果。鉴于此，本文对环境公众参与规范的考察主要聚焦于以下几个方面：其一，公众参与的受通知权和申请权缺乏规范保障。在现行的环境公众参与规范中，有关被通知公众的范围，主要是由程序的组织者如环境行政审批机关、建设单位等主体进行确定并予以通知，公众都是被动地等待通知，未掌握参与申请的主动权。长此以往，环境公众参与极有可能变成一种事后参与，即在出现环境问题后，公众为了维护自身合法权益而进行的上访告状式的被迫参与^[7]。其二，公众参与的程序阶段有待明确和规范。关于公众参与在哪个阶段实施、时限规定多长较为适宜，不同的学者有不同的认识。有学者认为“公众参与是环境影响评价的核心，公众参与的程序范围越广越好，公众参与程序阶段的时间越早越好” ^[8]。有学者认为“将公众参与的重心放在环评报告书制作过程的行政程序规则设计并不能充分保障公众参与的有效性。因此，必须通过加强建设项目环评审批阶段的公众参与，将公众参与的重心从环评报告制作阶段转移到审批阶段，即公众真正参与做出环境行政决策的过程” ^[9]。其三，对参与形式选择权和陈述权的规范空缺。目前主要是由公众参与程序的组织者对征求公众意见的形式进行确定并组织实施，公众对参与形式的选择尚未得到重视。申言之，参与形式的选择权完全落在组织者手中。当环境行政行为中需要公众参与时，往往认为公众参与程序自组织者发起公众参加听证会、论证会等活动时开始，但是何时开始、何地开始、选择何种形式往往在开展公众参与之前就由组织者已经决定了。事实上，公众参与的时间地点、采用何种形式实现本身就属于公众参与的内容。虽然现有多个法律法规对此进行了规定，其中《中华人民共和国环境影响评价法》中规定对环境影响报告书中公众的意见，无论采纳与否均应做出说明，对于公众意见的记录有利于实现公众陈述权，但当前规定公众参与制度的法律法规还缺少进一步的详细规定。在规范视角下，公众陈述权的保障应以法律规范为核心，这样有利于保障陈述的真实性和有效性。

2.3 法律责任规范效力存疑

法律责任规范效力如何是环境公众参与程序效用能否得到有效发挥的最终保障。《中华人民共和国环境保护法》第五十六条^①设置了“责令建设单位征求公众意见”的督促条款，以弥补建设单位未充分征求公众意见的过错。同时《中华人民共和国环境保护法》第六十五条^②采用处罚的方式规制环境行政主体与监测主体的环境行政行为，以此来预防环境污染和生态破坏。但就援引何种法律法规、具体采用何种行政处罚方式并未进行详尽解释。

① 参见《中华人民共和国环境保护法》第五十六条。

② 参见《中华人民共和国环境保护法》第六十五条。

另外，如果在一个环境行政行为中，出现了违反环境公众参与程序规范的行为，那么对于整个行政行为的合法性、有效性是否会产生影响？违法参与人或者行政主体是否应当承担责任？这是一个需要法律加以明确规范的问题。申言之，环境公众参与现存的问题不仅仅是公众没有足够的参与权，还包括参与权行使效果的问题。以环境影响评价审批为例，在行政审批时行政审批机关往往对环评编制阶段和审批阶段的公众参与结果进行分别审查，在此情况下行政审批机关决定的正当性尚存质疑。司法程序作为行政程序的后续也未能妥善处理这一问题，在审查方式上，其往往只进行形式审查，且往往判定“程序不违反法律规定”“程序轻微违法不影响实体决定”“程序轻微违法不足以影响被诉行政行为的合法性”“程序轻微违法不足以影响原告的权利” ^[10]。

2.4 环境行政管理规范不足

在我国，环境管理效能的实现是通过行政机关做出的具体环境行政行为而实现的。在环境法律救济体系中，由于行政救济手段较民事救济和刑事救济更具及时性和有效性，其在环境治理的诸多领域都得到了广泛适用。经过长期的环保实践，形成了系统性的环境行政管理制度体系^[11]，如图 2所示。

在图 2的体系中，不是所有的环境行政行为都需要环境公众参与。例如，在强制应急型环境行政行为中，由于行政法的强制性和实效性要求，一般来不及引入公众参与机制。在府际合作型环境行政行为中，由于参与主体双方都是政府工作部门，对普通公众的参与需求不大，更需要的是专业性的环境决策评估，对专家或学者的专业性参与需求较多。排除以上两类型的环境行政行为，其他类型的环境行政行为为了维护环境决策的实体正义、保障公民的环境权益都需要合理、有序的公众参与。在环境行政管理活动中，有效的公众参与不仅能帮助决策者更全面地了解决策对象的环境信息，而且有助于决策做出后公众能更好地执行。

然而，通过对环境行政管理规范的梳理，我们发现公众参与制度在环境行政活动中的适用还存在诸多困境，首当其冲的就是环境公众参与制度规范不足。通过对我国环境部门法中有关环境公众参与规范的梳理，我们发现环境公众参与规范存在立法层级较低、专门规范缺失的问题。例如，仅《中华人民共和国环境保护法》中规定了公众参与的原则，且未做出详尽的立法解释。这就导致在其他环境行政管理活动中，均以行政法上的公众参与规范为执法依据。虽然环境公众参与在历史发展上是行政公众参与的衍生，但因环境法自身的复杂特性与环境纠纷的处理特殊性，环境公众参与制度已经逐渐独立出来，成为可以独立囊括环境参与权与监督权等权利内涵的环境法基本制度。因此，面对环境行政管理中的诸多参与困境，环境公众参与制度应做出适时的制度回应。

3 以行政正当程序为基础完善环境公众参与制度

事实上，现阶段环境公众参与程序在强调存在性的同时更应注重其有效性。如上文所述，当前环境公众参与面临的主体界分不明、权利内容缺失等问题严重制约其程序效能的发挥。为防止环境公众参与的程序性价值落空，需要行政正当程序的理论引导，帮助实现环境公众参与的制度修正。

3.1 实现参与主体的类型化界分

在环境保护法或者部门规章中，应对环境公众参与的主体进行类型化区分，从而更有针对性地保障公众的环境参与权利。但究竟是根据公众对所涉环境保护决策或者事项的利害关系程度来区分，还是根据公众对环境问题的关注程度来区分，学术界还处于商榷衡量阶段。

但以行政正当程序为视角，无疑为环境参与主体类型化区分的研究拓展出新的方向。环境公众参与主体得到清晰界分之后，有助于帮助我们梳理公众在进行参与时是基于环境私益抑或是基于环境公益。很显然，基于环境私益的公众参与其参与主体必然是受到该环境利用行为或环境保护行为直接利害影响的个人或组织，而基于环境公益的公众参与则是传统意义上的无直接利害关系人，而行政正当程序原则对于环境公众参与活动的规范意义也正是在此框架内得以体现。换言之，在维护环境私益的公众参与活动中，如环境行政处罚中的公众参与、环评审批过程中的公众参与及排污许可证核发时的公众参与等活动，环境行政机关可依据环境法律规范或行政法律规范进行规制，直接根据行政机关与行政相对人的两造模式加以适用，在此层面上讨论正当程序的适用显得多此一举。因此，以行政正当程序原则为出发点，完善环境公众参与规制的首要步骤就是明晰其适用范围与所涉主体，而适用范围明晰的关键一步便是对环境公众参与主体进行类型化区分。在行政正当程序理论的基础上，对于环境公众参与主体的划分更应注重合序性与可行性。为了减轻程序负担，可以将环境公众参与的主体划分为有利害关系的公众与无利害关系的公众。其中，有利害关系的公众是指在规范中提到的受建设项目影响的公众代表、环境影响评价范围的等特定群体公众，而无利害关系的公众是指在规范中提及的其他类型的一般公众。为了巩固环境法的公法地位，弥补环境公众参与规范外延的不足，本文认为，一般公众作为环境公共利益的代表更应该在行政正当程序框架下行使参与权。

3.2 细化完善公众参与权利内容

对环境公众参与权的完善应注重其权利内核的丰富，而环境公众参与权具有显著的程序性权利属性。基于程序正义的考量，对参与权权利内容的丰富应该从如下几个方面入手：其一，分类确定公众的申请权和参与形式选择权。应根据对环境影响的程度，在不同的行政程序中，分类规定公众参与的申请权和参与形式选择权。在特定条件下，应赋予公众申请参与的权利，即公众参与启动权。例如，在环境影响评价领域，应规定建设项目和环评审批机关在环评文件编制和审批时公众均享有申请权，即赋予其参与启动权及形式选择权。有学者认为，随着法治意识的增强，由公众发起的公众参与行为应当成为一个单独的类型^[12]。而及时、有效地帮助公众实现参与的权利将是行政机关必须承担的责任。其二，保障公众的听证申请权和陈述权。目前的环保听证制度主要由《环境保护行政许可听证暂行办法》加以规范，但实践中作为特别法的《环境保护行政许可听证暂行办法》在适用上也存在诸多问题，如听证适用范围模糊、听证主体规定不完善、听证程序有待健全等。而公众听证权利与陈述权利的实现都在不同程度上受现有实践问题的影响。鉴于此，应抓住环境法律体系整饬契机出台修订办法，注重明晰环保听证范围与听证主体、规范环保听证程序，完善环保听证的法律责任和救济。其三，设置合理的公众参与的程序阶段。为了保证公众参与的及时性和有效性，应该将公众参与贯穿环境行政行为的全过程，将现阶段局部的公众参与发展到全过程的公众参与，尤其是环境行政决策阶段的参与。这种深层次的参与不仅能够提升决策的民主性与科学性，还能最大限度地发挥环境公众参与的程序效用，使公众也成为最接近决策中心的人员。同时为了兼顾效率原则，在环境行政程序的不同阶段，公众参与所发挥的作用、占用的时限、公众参与的主体均可有所不同。其四，完善环境公众参与有效性司法救济规则。法院在对环境行政行为进行司法审查时往往会面临合理性与合法性审查的双重标准。在实体性审查方面，法官往往由于欠缺专业知识而无法准确做出判断。公众参与的存在使得法院在进行实体审查时，通过判断环境公众参与的有效性和真实性做出实体性审查结论。在程序性审查方面，环境公众参与程序的审查也是判断行政行为是否合法的重要标准。由此，在涉及环境公众参与的司法案件中，应形成以合理性与合法性为判断依据、以实体正义与程序正义为评判对象的司法评判标准，切实维护实体环境正义。

3.3 增加公众参与法律责任条款

行政正当程序原则上要求行政机关妥善处理好环境公众参与的制度安排，不允许未经公众参与程序的环境行政行为对公众产生效力。公众参与的核心价值在于获得参与者心理上的满足感和参与者对决策的实际影响^[12]。换言之，公众参与是环境行政行为的必经程序，缺少规范的参与程序，应依法撤销或确认行政行为无效。为防止行政正当程序“走过场”，环境公众参与制度不仅应当规定参与程序，也应当规定相应的法律责任。例如，规定对有瑕疵的行政行为如何处理、对做出瑕疵行政行为的行政主体及责任人如何追究责任等，通过这样的惩戒手段才能确保环境公众参与的真实、有效性，这也是环境公众参与的行政保障制度的重要内容。具体而言，可以在《中华人民共和国环境保护法》“法律责任”一章增加环境行政主管部门违反公众参与程序的责任条款。例如，对不依法公开环境信息、未依法征求公众意见、未依法启动听证程序等情况，视其情节轻重，规定行政机关承担相应的法律责任；同时针对第五章第五十六条，可考虑在该条或在第六章增加在建设项目应当征求公众意见而未充分征求公众意见的情况下，建设单位应当承担的法律责任条款。

3.4 完善环境行政管理公众参与规范

环境行政管理活动是行政正当程序理论的最终实现形式。在环境行政活动中，行政机关通过行使环境管理权来管控污染者和破坏者对环境与资源的破坏，而公众通过行使环境参与权实现对自身环境权益的保护，最终在环境保护领域实现公权力与公权利的制衡。因此，在丰富公民环境参与权利内涵的同时，也应注重环境行政公权力的配置，不能顾此失彼。面对当前环境行政管理中公众参与规范不足的困境，应该注意如下几个方面的内容：首先，环境公众参与制度虽然是行政公众参与制度的衍生与发展，但是其具有自身独特的适用条件。因此，在环境行政管理过程中应注重考察环境公众参与的独特权利构造，遵循特殊条款与普通条款的适用逻辑，在行政公众参与规范的基础上逐步完善环境公众参与规范。其次，对于环境公众参与规范的补充不能摒弃行政正当程序的基本理论基础。如图 2中强制应急型环境行政行为与府际合作型环境行政行为因其对公众参与的需求度较小，可沿用有关行政公众参与普通条款的规定；而对于协商型环境行政行为与责任救济型环境行政行为，就需要结合环境行政行为的主体特殊性有针对性地做出公众参与规范。最后，应以立法论为指导，在环境行政管理领域出台有关环境公众参与更为详尽的适用细则，提升其法律地位，切实维护公众的环境参与权，使执法活动有法可依。