党的十八大以来，我国生态文明体制改革不断深入，党中央先后出台一系列生态保护修复决策部署，推动实施一大批国家级生态保护修复重大工程，生态保护修复取得积极进展和显著成效。国务院完成新一轮机构改革，由生态环境部门统一行使生态监管与行政执法，指导协调和监督生态保护修复工作，组织编制生态保护规划，为建立统一规划、统一标准、统一监测、统一监管、统一治理的新时期生态保护修复监管体系提供了基本保障。生态保护修复工作是检验近年来生态文明体制改革成效的关键内容，人民群众对优美生态环境、优质生态产品需求的不断提升，对新时期生态保护修复提出了更高要求。我国生态本底脆弱，历史遗留和新生生态问题交织叠加，生态保护修复形势十分严峻，亟须明确未来一段时期生态保护修复总体思路，开展长效制度设计，加快提升我国生态治理体系和治理能力的现代化水平，保障国家生态安全，为美丽中国建设奠定牢固的生态根基。

党中央、国务院高度重视生态保护修复工作，近年来进一步加强战略部署，加快顶层设计，推动生态保护修复制度改革创新，持续加大生态保护修复投入力度，大力提升生态保护修复监管能力，为进一步加强生态保护修复奠定了坚实基础。

推动制度革新，生态保护修复顶层战略设计不断优化。党的十八大以来，我国推进了一系列生态文明体制重大改革，创新生态保护理念和修复模式，推动生态保护修复工作发生了根本性转变。特别是2018年的新一轮机构改革，进一步明确和强化了生态保护修复各方职责，从体制上初步理顺了生态保护修复“运动员”和“裁判员”的职责分工。生态环境部统一行使生态监管与行政执法职能，负责指导和协调生态保护修复；自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，统筹国土空间生态修复；国家林业和草原局负责林业和草原生态保护修复的监督管理；水利部负责指导河湖水生态保护与修复、河湖生态流量水量管理，以及河湖水系连通等。同时，先后印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》 《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等一系列重要文件，明确了各领域推进生态保护修复的战略部署，增强了生态保护修复工作的制度保障，生态保护红线、自然保护地等重要生态空间的管控制度也逐步建立。

实施重大工程，生态环境状况稳中有升。近年来，以“山水林田湖草是一个生命共同体”系统思想为指导，财政部、自然资源部、生态环境部3部门联合组织实施了3批山水林田湖草生态保护修复工程试点，先后在全国选取25个关系国家生态安全的重点区域，打破行政区划和部门界限，实践探索以提升生态系统服务功能为导向的山水林田湖草系统保护修复的一体化治理路径。同时，各部门持续加强天然林保护、退耕还林、草原封禁保育、湿地修复、水土流失防治、防沙治沙、海洋保护修复等重点领域生态保护修复。据统计，全国“十三五”以来累计完成造林面积2829.1万公顷，森林抚育面积3292.1万公顷，退耕还林还草265.2万公顷，退牧还草766.7万公顷，防沙治沙889.2万公顷，森林覆盖率达到22.96%，天然草原综合植被盖度超过55.7%^[1-4]。全国累计新增湿地保护面积24.5万公顷，保护修复湿地9.3万公顷，湿地总面积稳定在5300万公顷，湿地保护率达到52.19%，提前完成2020年湿地保护目标任务^[4]。2019年，全国生态环境状况指数（EI）为51.3，比2016年的50.7提高了0.6；全国2583个开展监测的县域行政单元中，生态环境质量为“优”和“良”的共1578个，占国土面积的比例达44.7%，比2016年的1458个和42.0%明显提升^{[5, 6]}，生态环境状况总体向好。

加大资金投入，生态保护修复监管能力明显提升。2016年以来，全国重点生态功能区转移支付覆盖的县（市、区）数量由436个增加到676个，占国土面积比例由41%提高至53%；转移支付资金总量从2008年的61亿元，增加到2019年的811亿元^{[7, 8]}，支持范围和力度均大幅提升，有效改善了经济欠发达、生态功能重要地区的公共服务水平，为促进经济社会绿色高质量发展提供了保障。同时，生态保护修复能力明显提升，截至2019年底，全国共建立各级、各类自然保护地逾1.18万个，保护面积占全国陆域国土面积的18.0%、管辖海域面积的4.1%^[5]。全国建成749个生物多样性监测样区，设置样线和样点11 887条（个）^[9]，初步形成了全国生物多样性观测网络。生态保护修复监管执法力度大幅提升，在严厉查处秦岭北麓、重庆缙云山、鄱阳湖、安徽扬子鳄等一批涉及自然保护区典型违法违规活动的基础上，持续推进自然保护区“绿盾”强化督查，有效震慑了各类破坏自然保护区的违法违规行为。

未来五年是我国全面建成小康社会、实现第一个百年目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年目标进军的第一个五年^[10]，是我国进入新发展阶段的开局五年。随着习近平生态文明思想的不断深化和广泛实践，“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是一个生命共同体”等生态文明理念日益深入人心，已逐步成为推进生态治理体系和治理能力现代化的根本遵循，生态文明体制改革不断为自然生态保护修复工作释放政策红利。但受生态系统敏感脆弱性较高、长期开发建设活动历史欠账多等因素影响，我国部分区域生态系统稳定性差、质量偏低，生态系统受损退化问题依然突出，生物多样性保护和生物安全风险管控压力加大，生态保护修复将面临复杂多变的严峻形势。

一是受新冠肺炎疫情、中美贸易摩擦等因素影响，未来一段时期全球经济发展的不确定性增加，我国将面临内、外部形势更加错综复杂的发展环境。为应对新挑战，迫切需要建立以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在此背景下，未来一段时期我国的工业化、城镇化建设，仍有可能继续呈高速发展态势。长期“人地失衡”造成的生态空间胁迫仍将存在，持续影响自然生态系统的整体性、连通性。同时，自然生态系统和城乡生态系统也依然面临人口转移聚集、产业布局调整和资源供需结构转换等方面的持续深刻影响，生态保护修复将进入新老问题叠加、变量因素增多的新阶段。

二是由于我国生态问题成因复杂、根源深、范围广，近年取得的生态保护修复成效仍不牢固，生态系统稳定性差、质量偏低的状况尚未根本改善。全国森林资源清查、水土流失动态监测、荒漠化和沙化监测、石漠化监测等结果显示，我国森林覆盖率为22.96%，仍远低于全球30.7%的平均水平，且乔木林质量指数仅为0.62，森林生态系统稳定性不强，整体仍处于中等水平；草原作为我国面积最大的陆地生态系统，约占全国国土面积的41.7%，但全国人均占有草原资源面积仅为世界平均水平的一半，且草原生态系统整体仍较脆弱，天然草地资源仍处于下降态势，中度和重度退化面积仍占1/3以上；全国仍有荒漠化土地面积2.61亿公顷，沙化土地面积1.72亿公顷，水土流失面积2.74亿公顷，生态系统水源涵养、防风固沙、水气净化等功能仍然不强。

三是生物多样性本底不清，生物遗传资源丧失、流失的趋势尚未得到根本遏制，生物安全形势严峻。2019年中国环境状况公报显示，全国34 450种高等植物中，有29.3%需重点关注和保护，其中受威胁的有3767种、属于近危等级（NT）的有2723种、数据缺乏等级（DD）的有3612种；全国4357种已知脊椎动物（除海洋鱼类）中，有56.7%需重点关注和保护，其中受威胁的有932种、属于近危等级（NT）的有598种、数据缺乏等级的有941种；全国9302种已知大型真菌中，有70.3%需重点关注和保护，其中受威胁的有97种，属于近危等级的有101种、数据缺乏等级的有6340种，生物多样性数据缺乏、本底不清的问题较为突出。同时，全国已发现660多种外来入侵物种，比2016年增加了近100种，草地贪夜蛾、非洲蝗虫等外来有害入侵物种，已对粮食安全造成威胁，生物安全风险防控压力持续加大。

四是生态治理体系和治理能力现代化水平亟待提升。近年来我国生态保护修复监管能力有所提高，但仍存在政策标准、监管机制、执法能力等短板，生态保护修复全过程统一监管的制度体系尚未建立。《环境保护法》《自然保护区条例》有待修订完善，生态保护综合性立法缺失，专项领域、重点区域立法仍有空白。同时，生态保护修复成效评估缺少统一的标准，缺乏生态保护与经济发展综合决策机制，部门职责交叉的问题仍然突出。生态资源还未能有效地转化为优质的生态产品和公共服务，生态服务价值未能充分显化和量化^[11]。各级生态环境部门生态监管职责不落地、地面生态监测能力严重不足，生态环境综合执法队伍的生态监管执法力量相对薄弱，部门间生态监测网络相对分割，生态监测“信息孤岛”问题突出。

新时期新目标新战略，生态保护修复要解决核心理念、目标导向、任务布局、政策创新、制度设计等关键问题。习近平生态文明思想是总领，应全面贯彻“绿水青山就是金山银山”基本理念，坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”治理方略，探索生态保护修复与污染防治“两手抓”统筹推进思路，以提升生态系统服务功能、改善生态环境质量、维护生态安全为目标，吸收当前国际上兴起的自然解决方案（Nature Based Solution，简称NBS）倡导的方式方法，推进实施生态系统各要素的整体保护、系统修复、综合治理，探索建立“优化结构、调节过程、提升功能、改善质量”的综合生态系统管理模式^[12]，形成一批生态产品价值实现、绿色高质量发展典范，推动我国生态文明建设水平迈上新台阶。

一是以划定并严守“三区三线”为基础，优化国土空间结构和布局。划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，以国土空间规划为依据，强化底线约束，优化调整各地城镇空间、农业空间、生态空间的结构和布局，制定差异化生态保护修复目标任务，实施分区分类管控。开展国家生态屏障区生态系统演变规律和驱动机制研究，科学研判未来生态安全格局发展变化趋势，制定《国家生态廊道网络体系建设方案》，提高自然生态系统的完整性和连通性。结合新型城镇化战略推进，加大城镇生态系统保护修复力度，优化建成区绿地格局、增强绿地生态功能，强化生态服务基础设施建设。以国土综合整治为载体，优化农业空间土地利用结构，提高农用地、农村居民点建设用地使用效率，深入推进退耕还林还草工程，完善农田防护林体系布局，进一步推动违法违规侵占生态空间活动的退出和修复。

二是以生态保护红线、自然保护地等重要生态空间为重点，强化生态空间管制和全过程监管。加快推进自然资源统一确权登记，确定森林、草原、湿地、水域、岸线和海洋等各类自然生态空间的用途、权属和分布等情况，并定期组织开展动态监测，探索建立山水林田湖草整体保护与监管制度。推进实施“三线一单”制度，按照允许类、限制类、禁止类的产业和项目类型建立准入清单，严格保护生态空间。全面落实规划环评制度，加强对重大开发建设区域规划的生态影响评价审核。加快推进自然保护地整合优化，建成以国家公园为主体的自然保护地体系。实施自然保护地分类分级监管，持续推进自然保护地“绿盾”专项督察，建立健全自然保护地生态环境问题台账管理、跟踪督促、整改销号等制度，严厉查处和坚决遏制各类违法违规问题。

三是以维护生物多样性和保障生物安全为目标，深化野生动植物保护与生物资源管理。以生物多样性保护优先区、长江经济带、黄河流域等为重点，持续推进生物多样性本底调查评估，摸清陆生、水生动植物的生物多样性本底，明确重点生态系统、物种和生物遗传资源现状、受威胁因素和保护需求。深入推进野生动植物就地、迁地保护，连通物种迁徙扩散生态廊道，优化生物多样性保护网络。加强野生动物疫病疫源监测防控，取缔非法野生动物市场。完善生物遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享制度，积极防治外来入侵物种，推进外来入侵物种管理法律法规、行政管理和执法监督三大体系建设，建立监测预警及风险管理机制。对森林、草原、湿地、海洋等重要生态系统实施整体保护，构建健康稳定的绿色生态基底，恢复河湖水生态系统服务功能，严格保护海洋自然保护区和海洋特别保护区，对滨海湿地、红树林、海草床、珊瑚礁以及海洋珍稀濒危生物物种及其生境实施严格保护。

一是优先选取关系国家和区域生态安全格局的重要节点或区域，系统布局生态修复工程。按照《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2020— 2035年）》，以国家重要生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，支撑京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略实施，推进青藏高原区、东北森林区、三北荒漠防治带、长江生态保护带、黄河流域生态区、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域生态保护修复。以各片区为单元，编制专项生态保护修复规划或实施方案，开展区域生态状况评估，识别受损生态系统空间分布和突出生态环境问题，针对性布局生态修复任务。

二是以生态退化和人为生态破坏问题为导向，推进生态环境敏感脆弱区的治理修复，恢复生态系统韧性和稳定性。重点围绕水土流失、荒漠化、石漠化、历史遗留废弃矿山、损毁土地等生态退化问题，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，坚持自然恢复为主、人工修复为辅的方针，根据生态修复的不同对象、不同受损程度和不同恢复阶段，从景观生态综合体角度，按照“源—廊道—汇”生态过程调控原理^[13]，采取土地权属调整等综合措施^[14]，对生物物种进行保护和恢复、对生态系统结构进行重建和修复，促进生态系统服务功能的逐步恢复和提升^[15]，消除生态安全隐患。

三是实施城乡生态系统保护和修复，扩大人口聚居区优质生态产品供给。以粤港澳大湾区、长江经济带、雄安新区、海南国际自贸港等国家重大战略实施区域和特大城市、城市群为重点，实施城乡一体化生态修复，加强城乡生态建设活动及生态保护修复工程监管，严格生态环境准入，严厉惩处生态破坏违法行为。推进城市蓝绿生态空间建设，以城市绿地系统及外围的森林、草地、农田生态系统为基础，构建城乡生态廊道和生态缓冲带，拓展生态空间、增加环境容量，优化城市生态安全格局。针对农业空间水土流失、荒漠化、围湖造田、土壤退化和污染、生物多样性下降等问题，有序推进农村生态环境综合治理，改善村镇人居生态环境。

一是落实生态保护修复各方主体责任，强化共同监管。完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的生态保护修复工作机制，严格落实各级党委、政府的主体责任和部门监管职责，推进生态保护修复相关行政审批简政放权、环评审批和管理改革。探索构建多层级生态咨询服务网络，形成“专家智库+科技培训+社会宣教”的技术服务体系。制定企业生态环境信息公开目录，试点采矿业、旅游业等重点行业的生产者责任延伸制度，监督企业履行生态保护修复责任。健全重大决策和重大工程的生态保护公众参与制度，引导公众正确履行生态监督责任。

二是健全“事前—事中—事后”的全过程生态监管链条。完善生态保护修复政策法规，统一编制全国生态保护修复规划，确立生态保护在综合决策中的优先地位，健全统一的生态监测预警与信息发布机制，强化“事前严防”；建立常态化生态保护监管综合执法制度，加强生态保护红线、自然保护地、河湖岸线等重点领域生态监管，建立重点领域生态问题台账和督办反馈机制，做到“事中严管”；健全行政执法与刑事司法联动机制，加大对生态环境违法犯罪行为的惩处力度，完善生态保护修复绩效考核制度，提高中央生态环境保护督察查处生态破坏问题的权重，落实领导干部生态环境损害责任追究制度，全面实施生态环境损害赔偿，结合重点生态功能区财政转移支付、横向生态保护补偿等，实现“事后奖惩”。

三是创新监管举措，着重加强重点领域监管。制定生态保护红线监管办法，加快推进生态保护红线监管平台建设，完善生态保护红线生态环境监管流程和监管指标，开展生态保护红线常态化执法监督检查和保护成效评估考核，及时发现和查处生态破坏行为，并将各地生态保护红线保护成效的考核结果，纳入生态文明建设目标评价考核和生态环境保护规划评估考核体系。制定实施自然保护地生态环境监管办法，深化自然保护地“绿盾”强化监督，严厉查处和坚决遏制各类破坏自然保护地的违法违规问题，定期评估并统一发布自然保护地生态环境状况信息。加强对资源开发、城镇建设、农业生产、基础设施建设等人类活动的生态影响监管，遏制新的人为生态破坏。加强国家重大生态保护修复工程实施过程的监督，组织开展工程项目生态绩效评估。

持续深化国家生态文明建设示范市县创建和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，加大对重点生态功能区财政转移支付、生态保护修复和生态环境保护专项资金安排等方面的倾斜力度。开展生态文明示范创建成功经验和典型模式总结，创新推广多元化、多维度的生态产品价值实现机制，鼓励各地开展生态价值核算、生态产品交易、生态保护绩效评价等试点^[16]，探索以资源权益出让和生态保护补偿等方式，促进物质供给类、文化服务类、生态调节类产品价值实现^[15]，形成多种类型、各具特色的“两山”转化典范。系统总结国家山水林田湖草生态保护修复工程试点成果，引导和激励各地依托生态资源和优质生态环境本底，通过开展生态环境协同共治，实现区域生态产品价值综合提升。探索在长江、黄河流域，京津冀、长三角、珠三角等重点区域，开展集中连片生态示范创建，促进生态保护与经济高质量协同发展，为国家重大发展战略的实施夯实生态基础。选取浙江、福建等省份，开展美丽中国先行示范区建设，率先形成一批美丽省、美丽城市、美丽乡村，为2035年全面建成美丽中国提供路径支撑。

一是建立全国和重点区域生态监测网络与生态安全预警机制。整合构建国家生态状况监测网络，建立国家级生态大数据平台，建立统一的生态监测、预警和信息发布机制，形成生态环境数据“一本台账”“一张网络”“一个窗口”。建设地面生态综合监测站，提升卫星遥感生态监测能力，加强对生态保护红线、国家公园、国家级自然保护区、自然公园等重点地区人类活动的定期监测。建立多层级的生态状况评估制度，定期开展全国、省域、重点区域、重点流域等不同维度的生态状况调查评估。提升生态风险监测评估和预警能力，推动各地建立生态风险和突发生态事件的评估预警与应急响应机制。

二是加快修订完善生态保护修复法律法规和标准体系。在《环境保护法》修订过程中，进一步丰富完善关于自然生态保护修复的法律要求。推进生物安全立法，研究制定生态保护综合性上位法，根据生态保护新形势修订《自然保护区条例》《野生动物保护法》等专项法规，推动黄河流域、青藏高原等保护立法工作，加快国家公园、生态保护红线、河流及海洋自然岸线保护等重点领域法律法规立法进程，尽快实现生态保护修复依法施治。健全生态保护修复标准体系，明确生态保护修复工程项目设计、实施、验收、成效评估等各环节的技术规范，统一生态系统修复及生物多样性保护的监测评估方法。

三是大幅提升生态保护修复政策供给。深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度^[16]。在现有的国家重点生态功能区转移支付政策基础上，探索生态保护红线保护成效的纵向生态补偿制度，以及实现生态产品价值与生态环境质量“双挂钩”的市场化横向生态补偿机制，提高补偿资金综合绩效，真正落实“谁开发谁保护，谁受益谁补偿” ^[17]，建立体现生态价值与代际补偿的资源有偿使用制度^[18]。培育推动生态产品价值实现的市场交易和绿色金融体系，建立统一规范的生态产品公共资源交易平台，完善用能权、用水权、林权、碳排放权等生态产权交易环节，研究建立土地出让、土地流转、废弃工矿用地生态治理等领域的生态产品价值实现路径。结合“放管服”改革，完善生态保护修复市场参与机制，加快形成公开透明、规范有序的市场环境，引导各类资本参与生态保护修复的投资、建设和运行。总结推广与生态收益权挂钩的“生态银行”模式，推广绿色信贷、绿色债券、绿色保险等绿色金融产品。

中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式总体形成，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到21世纪中叶，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。这为我国生态保护修复指明了未来一段时期的努力方向，面对复杂多变的国内外形势，应正确把握生态保护修复工作的推进时序、重要节点和任务安排，更加注重协同性、综合性、实效性，区域流域与行业城乡相统筹，整体推进与重点突破相结合，工程技术治理与管理制度完善相融合，生态保护修复与环境污染治理协调联动，综合改善生态环境质量，有效防范生态安全风险，逐步根本解决制约国家可持续发展的突出生态问题，为建设美丽中国筑牢生态安全坚实根基。