引言

当下野生动物保护形势非常严峻^①。2020年1月，最高人民检察院下发通知，要求各级检察机关积极探索野生动物保护领域的公益诉讼。野生动物保护不仅影响生态资源与环境保护，而且还关系到公众健康安全的保障。假如违法者对野生动物不当利用并将制品带入食品药品市场，其危害很可能会延伸至关联的公共卫生安全。在生态环境发展过程中，一般存在事后控制与风险预防这两种应对环境问题的模式^[1]。笔者认为，野生动物保护公益诉讼亦可作出类似划分，即存在损害控制型与风险预防型这两类司法模式。当前野生动物保护公益诉讼主要体现为损害控制模式，起诉主体倾向于以既成公益损害为程序启动要件，并在嗣后尽可能促使损害结果得到控制乃至修复。而风险预防模式的基本意涵，就是从源头上运用公益诉讼机制对那些即将发生或可能发生的公益损害风险进行防范。本文拟对主流的损害控制模式进行梳理，运用风险预防原则的阐释框架，倡导和优化风险预防模式下的程序规则。

① 有数据表明，我国近九成的野生动物种群因栖息地缩减、割裂、质量下降、人为活动干扰、环境污染等原因，生存空间不断受挤压。参见《近九成野生动物生存空间受挤压保护形势严峻》，国家生态网http://www.forestry.gov.cn/bhxh/651/86799/1.html，2020年4月1日访问。

1 损害控制：当前野生动物保护公益诉讼的主要司法模式 1.1 法律制度设计凸显的损害控制特性

虽然《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民事诉讼法》）第55条、《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）第25条没有列示野生动物保护公益诉讼的案件范围，但事实上生态环境与资源和国有财产都有所涉及。比如，按照环境公共信托理论，行政监管部门需承担环境与资源保护的职责^[2]。当行政机关履职不力时，应受到环境行政公益诉讼的监督，而且，当前公益诉讼受案范围存在解释空间。《行政诉讼法》第25条第4款采用了“四列举+等”的立法技术，检察机关提起公益诉讼的案件范围集中于生态环境等四个领域。除此之外，用法律条款中的“等”字涵盖其他“等外”范围，案件范围不拘泥于列示的领域。针对检察机关参与的领域，相关法律并未禁止公益拓展行为。2019年11月，党的十九届四中全会也强调要拓展公益诉讼案件范围。职是之故，检察机关及相关主体提起野生动物保护公益诉讼具备明确的规范依据。

先来观察野生动物保护的行政公益诉讼类型，其中的损害控制模式可先从行政诉讼制度大框架内得到确认。根据《行政诉讼法》的规定，公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼^①。该条总则性的规定，可推断为“已经侵害了”相对人合法权益的行政行为。若行政行为尚未侵害权益，一般不会提起行政公益诉讼，行政诉讼在整体上构筑了事后救济的体系。依照《行政诉讼法》第25条第4款的文义解释，“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”依然是提起诉讼的要件之一。显然，该条款的意旨是以发生公益损害事实为必要条件，隐含的逻辑即是控制现实的损害结果。此外，相关司法解释亦能够印证损害控制模式。2018年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）第22条规定，提起公益诉讼应当提交被告行为已经损害公共利益的证明材料。倘若没有发生实际的公益损害，将不会有“已经损害公共利益的证明材料”之说。

① 参见《行政诉讼法》第2条。

我们再看野生动物保护的民事公益诉讼类型。《民事诉讼法》第55条规定了环境公益诉讼的起诉标准，“对污染环境等损害社会公共利益的行为”可以提起公益诉讼。此条款的表述形式，同样体现出损害控制模式的印记。2015年1月最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第284条规定，有关组织提起民事公益诉讼的起诉条件之一是“有社会公共利益受到损害的初步证据”。与此不同，该时期最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条则规定，“对已经损害社会公共利益，或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”^②。该司法解释的规定，实际明确了损害控制模式、风险预防模式两种类型。2017年4月最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第6条，就社会组织提交被告具有损害生态环境重大风险的初步证据材料作出规定。该司法文件体现了民事公益诉讼中的风险预防模式。稍显遗憾的是，此种模式的其他配套机制却付之阙如，“重大性”内涵与判定依据都较为笼统，实践中能否获得有效适用还有待观察。另外，《两高解释》第20条关于刑事附带民事公益诉讼的明文规定，对野生动物保护民事公益诉讼发挥指引作用。刑事法律规范中涉嫌犯罪行为体现出较为明显的事后控制特征，与之伴随的民事公益诉讼自然是发生了既成公益损害。

② 在环境法理论中，“重大风险”有其特定内涵，专指具有科学不确定性的不可逆重大危险。从该司法解释后面条款采取的“消除危险”这一责任形式来看，最高人民法院于此处使用“重大风险”应当属于概念上的不严谨，并非意图使法院介入风险评估和管理活动之中。参见王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析.中国法学，2016（1）。

综上，在公益诉讼特性方面，野生动物保护行政公益诉讼较为明显地体现出损害控制模式的风貌；而民事公益诉讼机制中既有损害控制模式，也在应然层面显现出风险预防模式的特点。

1.2 典型案件揭示的损害控制型司法图景

目前，各级检察机关正积极推进野生动物保护领域的公益诉讼案件。最高人民检察院自2020年2月以来先后发布了多批野生动物保护典型案件。其中，2月19日发布的典型案件，涉及破坏野生动物资源犯罪案件1件，由福建武夷山市检察院对陈某某涉嫌非法猎捕、杀害珍贵野生动物提起刑事附带民事公益诉讼。2月28日，最高人民检察院公布了6起野生动物保护公益诉讼典型案件^[3]。其中3起是涉及非法猎捕、杀害、收购、出售珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案，另外3起皆是普通的行政公益诉讼案件。期间，地方各级检察机关相应进行了探索。比如，山东检察机关通报了多起野生动物保护的公益诉讼典型案件^[4]。在这些案件中，多数违法者是猎捕或猎杀野生斑鸠、白头鹎等珍稀野生动物而被提起刑事附带民事公益诉讼。从近期检察机关发布的案件来看，全国办理的案件范围较为狭窄，多数是针对非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物以及“三有”野生动物案件^[5]。应该说，这些案件主要以刑事附带民事公益诉讼为常规渠道。根据笔者的初步检索，发现单纯的民事公益诉讼和行政公益诉讼都比较少^③。当前野生动物保护公益诉讼的典型案件同样体现了损害控制模式的特征，而风险预防模式鲜获适用。

③ 本文写作过程中，笔者同时以“野生动物保护”“公益诉讼”为关键词，在中国裁判文书网上进行检索，涉及野生动物的一审公益诉讼案件400多件，其中多数为刑事附带民事公益诉案件，单纯的民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件都不超过10件。本文数据截至2020年3月28日。

通过对典型案例的梳理，可将损害控制模式的特征概括为两方面。一方面，救济对象是事后的既成公益损害。此种救济对象可以进行量化而非主观臆测，大多数案件都提及了野生动物资源和生态环境受到损害的状况。此类案件中的违法行为往往给公共利益造成了现实损害，起诉主体是在发生损害结果甚至完结后才参与其中。另一方面，在救济方式上往往运用损害赔偿、修复或专项整治的做法。损害赔偿的方式主要体现于民事公益诉讼部分，要求违法者赔偿生态环境修复费用。这种方式的鲜明特点，是由违法者承担生态环境损害的结果性责任。当生态环境无法修复的，则探索提出替代性修复的方式，违法行为情节严重的还会强化适用惩罚性赔偿。此种损害赔偿的做法，吸纳了侵权责任法的矫正理念。在行政公益诉讼部分，检察机关侧重于开展野生动物保护的专项检察监督活动，及时发现行政监管漏洞或缺陷。检察机关介入后，行政机关随即采取事后整治方式，纠正自身违法行为或不作为，如开展行政执法专项整治活动，对辖区内的违法行为进行巡查、处理。

1.3 野生动物保护公益诉讼侧重于损害控制的理据 1.3.1 诉讼方式谦抑性

有观点提出，之所以公益诉讼以发生损害事实为提起条件，一方面是由于司法手段本身属传统的事后救济措施，另一方面是为了防止滥诉问题的出现^[6]。就野生动物保护公益诉讼而言，诉讼方式的谦抑性能够解释此种模式的合理性。行政公益诉讼的逻辑展开，与行政行为成熟性理论密不可分。其中的原理，还缘于司法权与行政权的不同分工，即事后救济原则发挥作用。只有当一项行政行为是最后的行政决定，才适宜由司法机关审查。因而，在野生动物保护行政公益诉讼中，只有当公共利益受到损害而行政机关的违法行为或不作为与之相关时，对其提起诉讼才更为恰当。而在民事公益诉讼中，违法者的行为被确定之后，起诉主体才能够更充分地收集证据并行使诉权。与传统的诉讼方式一致，野生动物保护公益诉讼秉持了事后谦抑性理念。

1.3.2 因果关系推定规则

损害控制模式的根基，是现实生活发生了确定的损害结果，此种结果是由先前的侵害行为所引起，其中的因果关系应存在可验证性。2015年最高人民法院发布的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确了环境侵权司法领域的举证责任，其中第6条和第7条涉及环境侵权举证责任，要求原告提交的证据材料需要证明对方行为与结果存在因果关系的可能性标准。该种因果关系的经验法则在野生动物保护保护公益诉讼中亦有适用余地。针对业已出现的损害结果，公益诉讼作用的发挥更依赖于确定性科学证据，从而作为采取司法救济活动的凭据。

1.3.3 案件线索发现机制事后性

及时掌握案件线索，是开展公益诉讼案件的第一道环节^[7]。没有案件线索就没有后续的各项公益诉讼程序。司法实践中，公益诉讼线索摸排难度大，事后线索被发现的难度相对要小。如前文所言，损害控制模式主要是以刑事附带民事公益诉讼为主，其中的线索来源往往需要刑事检察与公益诉讼的协作效应。野生动物保护公益诉讼的案件线索发现渠道，多数是检察机关在履行刑事检察、诉讼监督、公益监督等职责过程中获取或提炼的。检察机关只有在办理侵害野生动物的刑事案件时，才根据相关线索开展公益诉讼调查，公益诉讼线索机制存在一定的依赖性，发掘渠道存在事后性特质。此种线索发现机制的特性，很大程度上影响着损害控制模式的生成与运行。

2 损害控制模式的省思：基于风险预防原则的视角

诚然，损害修复模式这种事后治理方法已经发挥了积极作用。可是，公共利益保障过程中我们不可忽略事前性特征，有必要运用引入生态环境领域的风险预防原则对此模式作出检视。

2.1 风险预防原则视角下损害控制模式的短板

当前社会发展变迁的同时，环境风险系数正在增大。正如乌尔里希·贝克所言，每个人都可能由于冲突的转变而生活在风险社会之中^[8]。环境保护领域不仅仅存在着确定性危险，还存在着不可预知的风险。环境法上的风险预防原则应运而生。该原则的核心内涵，是指即使欠缺科学确定性证据表明会造成环境损害，仍可基于合理怀疑的立场而采取措施去预防潜在风险。风险预防原则源于德国，在1976年的德国《空气污染防治法》中被正式确立，随后该原则逐步适用于几乎所有的环境保护领域。1982年风险预防原则被《世界自然宪章》采纳，这是此原则首次出现在国际性条约之中。在《里约环境与发展宣言》《联合国气候变化框架公约》之后，国际上多数环境法律文件几乎都将此作为立法的基本原则之一^[9]。其中，《里约环境与发展宣言》第15条对“风险预防”作了权威性表达，即“国家应依据其能力广泛地采用风险预防办法以保护环境，遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏完全的科学确定性为理由推迟采取符合成本效益、且能防止环境恶化的措施”。受此影响，我国实体性的环境法律规范已蕴含风险预防的踪迹。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》首次确立了环境与健康风险评估制度，2018年颁布的《中华人民共和国土壤污染防治法》对土壤污染的风险管理和控制作出了专章规定，这些都是风险预防原则于生态环境法治中的初步体现。

作为环境法领域重要原则的风险预防原则，可否直接移植到野生动物保护公益诉讼之中，并作为价值评判或现状分析的理论工具呢？这就需要再次界定野生动物保护与生态环境之间的关系。从自然属性而言，野生动物生长于现实环境之中，栖息地主要分为陆生与水生两类。野生动物的价值等次可分为重点保护与一般保护两种，但二者皆具备生态价值。野生动物基本上是大自然的产物，属于生态环境系统的有机构成，故野生动物保护制度镶嵌于生态文明体制建设之中。从政策导向来看，野生动物保护的法益与生态环境的法益高度契合。2020年2月，全国人大常委会表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，该决定提到了“加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生”的发展目标，该宗旨凸显的价值导向与生态环境保护的公益追求高度契合。从实体法律可知，野生动物保护可纳入生态环境法律体系的范围。2020年2月，最高人民检察院副检察长张雪樵在野生动物保护公益诉讼典型案件发布现场答记者问时表示，野生动物保护属于“生态环境和资源保护”的领域^[10]。《中华人民共和国野生动物保护法》第1条申明了“推进生态文明建设”的立法理念。鉴于以上理由，我们认为野生动物保护大体属于生态环境领域的范畴，二者的目标存在一致性。公益诉讼对于生态环境的积极价值乃是理论与实务界的共识，故其对野生动物法律保护体系建设亦大有裨益。环境问题的关键，乃是因果关系的不确定、发展过程的不确定、危害结果的不确定^[11]。在环境问题的突发性与社会发展的迅猛性对比之下，野生动物保护风险的不确定性加剧，因此同样需要贯彻风险预防原则。

风险预防原则在野生动物保护领域的运用，是对公益损害行为进行事前防范的理论分析工具。实体性法律依据贯彻风险预防原则之后，公益诉讼的程序性规则应当与实体法规范相配合。仅仅重视环境实体法预防原则却忽略公益诉讼程序立法中预防原则的贯彻落实，将会使预防性保护请求难以进入诉讼中^[12]。因此，风险预防原则可以作为审视野生动物保护制度效果的理论框架，并且能够成为检验公益诉讼效果的理论准则之一。该原则视角审视之下，损害控制模式存在两方面不足：

一是无法控制不可逆转的公益损害风险。风险预防原则的核心目的是化解损害结果的不可逆转性。很多生态环境公共利益难以被控制或弥补，一旦被损害就难以被救济。根据生态环境的自然属性，环境受到破坏之后要想恢复到事前状态非常困难，且受损后需要耗费大量的治理成本。部分珍稀濒危的野生动物，一旦被违法行为人非法捕猎而杀害就难以再生，即使运用公益诉讼机制也面临无法恢复原貌的窘境。并且，这种损害控制模式无法全流程监控野生动物保护的过程分析，此种“亡羊补牢”式的救济模式显得无力应对。由于野生动物不仅仅是事后损害，全过程都可能受到影响。其中，滥食野生动物、野生动物不当利用等都是潜在的公益损害风险。各种不确定风险一旦出现将产生难以挽回的境况。

二是无法有效预防公共卫生安全风险。生态环境破坏既可能单纯地造成环境生态价值受损，也可能引发其他复合性的公益损害。公益诉讼的司法保护直接指向公众，野生动物保护并不单单是生态环境问题。生态环境损害与公共卫生安全的发生是交互性的，其中的风险还会外溢至威胁人体健康。损害野生动物不仅是对生态环境的严重破坏，公民对野生动物的捕获、人工繁育等行为，也可能使野生动物体内的有害生物、病毒通过此途径传染给人类，由此引起的传染病爆发将对公众健康安全产生威胁，显示出生态破坏的间接性特征。《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》也明确提出要有效防范重大公共卫生风险。由是观之，野生动物保护案件中受损法益存在多元复杂性，公益诉讼的救济客体不应局限于环境要素或生态资源价值的减损。同时，公众健康安全的风险预防等关联性客体也应纳入其中。

2.2 从损害控制到风险预防：一种事前司法模式之提倡

损害控制模式不足的根源，乃是背后的事后救济原则无法契合突发的风险性事项。在风险预防原则之下，公益诉讼的预防方法应得到提倡，这种预防方法的运用便是司法模式的改进。建议在野生动物保护公益诉讼中提倡一种避免事后性窠臼的司法模式，即继续推广风险预防模式。该模式是对发生公益损害的预测性“担心”，一定风险性发生前就事先去防范其对环境与人类生活危害性的发生^[13]。这种事前防控模式的意涵，与风险预防原则相契合。风险预防模式是立足于源头环节，在明确的因果关系与损害结果出现之前采取诉讼行动，救济对象是潜在的公益损害风险，以实现野生动物保护公益诉讼的前瞻性功能，最大限度地消除不确定性损害。

其实，公益诉讼实践中已经零星出现了风险预防模式的现实案例。2017年民间组织自然之友向法院提起了全国首例濒危野生动物保护预防性民事公益诉讼。法院经审理认为，涉案项目建设开发活动将很可能会对绿孔雀的生存造成严重损害，因此判决被告立即停止基于现有环境影响评价下的建设项目。从这起案件来看，原告诉求是消除虽未发生但盖然性极高的环境风险。此类实践做法还只是尝试性的个例，其中的程序规则亟待完善。

之所以在公益诉讼中提倡风险预防模式，并非否定损害控制模式的价值，而是认为单一的事后模式无法全面应对公益损害。通过风险预防模式的引进与推广，可以填补损害控制模式之不足。需要注意的是，风险预防模式之引入不可忽视科技基础的支撑作用。科技作为防范风险的有力武器，该司法模式应遵循科学的方法。面对当前科技革命带来的机遇，今后要注重发挥科技因素对于此种事前治理方式的积极效应、在野生动物保护公益诉讼中嵌入此种事前治理方式，允许起诉主体突破既成损害事实的限制，将有助于克服损害无法被控制或公益修复成本过于高昂的窘境。该种方式的运用，密切影响着治理资源状况及效益^[14]。经过事前与事后的有机结合，构建一个有效且无漏洞的公益诉讼救济体系。

3 风险预防模式下野生动物保护公益诉讼的优化路径

在提倡风险预防模式之后，有必要将视角转移至行政公益诉讼领域，对行政机关在野生动物保护事务上的主导权进行监督。通过优化野生动物保护公益诉讼的司法模式，助益司法实践的具体展开。

3.1 风险预防模式与预防性行政公益诉讼的引入

风险预防与损害控制这两种司法模式的关系，应当界定为二元并存、相辅相成，后者居于主要地位，而前者发挥重要补强效果，二者共同构建一种以事后损害控制为主、以事前风险预防为补充的模式体系。该种模式体系的运作机制，是视具体情况、具体对象分别采取不同的起诉策略。当发生既成公益损害之后，直接实施损害控制模式；当救济对象是事前的风险预防时，才运用风险预防模式。笔者认为，风险预防模式的重心与抓手应关注预防性行政公益诉讼。所谓预防性行政公益诉讼，是指为预防公共利益遭到可能的损害，当检察机关综合判定行政机关的行为存在风险发生的高度盖然性时，允许在行政行为作成之前或损害结果实际出现之前向法院提起公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，其主要目的是寻求对公共利益的保障与客观法秩序的维护^[15]。在野生动物保护领域引入预防性行政公益诉讼，实际就是风险预防治理观对行政权的有效规范。

上述判断的逻辑起点，源自行政机关作为公共利益维护者的角色定位，行政权具有履行生态环境风险预防任务的义务。“在行政领域，对威胁生命、健康、财产的因素予以排除或者减少是政府的基本任务” ^[16]。行政权存在保障公共利益的内在义务，保护野生动物是行政机关的一项基本职责，应具备风险预防的预判能力及抵御职责，此为风险预防国家义务对行政权的客观要求。为有效应对野生动物保护过程中的复杂事项，行政权之运行有必要基于“福利国家”的积极干预主义立场。行政权本身具备主动性、综合性的优势，能够以动态性决策去预防环境风险^[17]。因此，行政机关在贯彻落实野生动物保护风险预防任务上具有专业的主导优势。

基于行政权对风险预防的主导作用，司法权介入其中显得更具正当性。检察机关的职权存在主动性，能够更为有效地参与到包括事前、事中在内的环境治理全过程^[18]。通过构建预防性行政公益诉讼，能够借助诉前程序中的检察建议机制，对可能造成公益损害风险的行政行为提出检察建议，高效督促行政机关履行职责。由检察机关提起野生动物保护的预防性行政公益诉讼，加强对引发公益损害风险的行政行为之监督，并尝试作为风险预防模式的常规渠道，建立监管“监管者”的法律机制。根据监督的对象是违法行为与消极不作为两类，检察机关可相应提起预防性不作为之诉与预防性确认之诉。通过全面审查行政行为与不作为的违法性，依法及时督促行政机关积极履职。

本文认为，预防性公益诉讼机制更适宜建立在行政公益诉讼类型中。上文提及的行政权对野生动物保护风险预防的主导性义务这一判断，已经初步凸显出预防性行政公益诉讼的关键作用。除此之外，还有一个重要的理由就是，预防性公益诉讼的执法诉讼属性应当得到强化。此种执法诉讼属性与风险预防的行政主导性功能实为一体两面的联系。所谓执法诉讼属性，是指预防性公益诉讼重点选择行政机关作为诉讼对象，强化生态环境方面的预防性监管措施之落实。域外有事例可资借鉴，如在美国环境法治发展过程中，有权机关发现一般诉讼难以应对高度复杂性、技术性的环境问题时，遂制定大量成文法规定预防性的环境监管措施，以此督促行政机关积极运用执法力量去预防生态环境风险，当“政府失灵”时相关公益诉讼便介入其中^[19]。当下，我国生态环境领域的行政执法效果不佳，部分行政机关的野生动物保护预防性责任不到位，已成为制约野生动物保护法律实施的障碍。实践中发生过地方林业部门滥发人工繁育许可证，甚至存在为非法交易“洗白”开方便之门的现象，明显存在生态环境风险问题^[20]。对此，预防性公益诉讼应当在野生动物保护行政监管效能提升上发挥有效功用。通过构建良善的预防性行政公益诉讼，以助推野生动物保护领域的行政审判能力现代化^[21]。因而，建议损害控制模式主要让野生动物保护民事公益诉讼承接，而风险预防模式侧重于交由预防性行政公益诉讼机制承担。

3.2 风险预防模式的程序规则构建

针对此种司法模式，有必要全方位构建规则体系。检察机关对现有公益诉讼事项进行全面监督，找出野生动物保护的监管空白或不力的地带，继而提起预防性行政公益诉讼。

3.2.1 风险阈值的界定

风险预防原则的适用，需要通过风险阈值调整等机制实现限度考量^①。风险阈值主要解决的是公益损害风险达到何种程度时，检察机关提起预防性行政公益诉讼才是合理的，此为检察公益诉讼职能作用的临界线。纵观国内外立法可知，风险预防原则往往适用于对人体健康和环境可能造成严重或不可逆转的损害威胁领域^[22]。在野生动物保护的预防性行政公益诉讼中，风险阈值的界定可区分为可能造成严重损害与不可逆转损害风险两类，此亦为诉讼的启动条件。所谓不可逆转的损害风险，是行政行为作成后并执行后存在难以挽回之虞。至于这两类风险的判定标准，需将认定权交予检察机关，由其根据获取的科学数据对风险程度进行量化评估，并斟酌公益损害的内容等要素综合衡量。在案件裁判阶段，则由法院对风险程度作出司法认定。

① 通过调整风险阈值可影响和控制风险预防的严格程度：对于风险较大的行为实行更加严格的风险预防措施，对于风险较低的行为往往实行较为宽松的风险预防措施。参见于文轩.生态文明语境下风险预防原则的变迁与适用.吉林大学社会科学学报，2019（5）。

3.2.2 合作型线索发现机制的探索

应当拓宽线索发现渠道，推进野生动物保护信息公开制度的完善，将那些公益投诉举报的潜在风险纳入案件线索发现机制。尝试完备举报鼓励等公众参与机制，多方位获取生态环境与公共卫生的风险信息来源。明确接受公民投诉举报的具体标准，完善投诉向案件线索转化的机制。同时，有效构建合作发现线索机制，加强行政公益诉讼线索平台建设，增强从新闻媒体、社会舆论中获取行政机关预防性不作为或违法行为线索的能力，构建完善的风险预防评估平台。

3.2.3 救济范围的深化

风险预防模式的运行时机值得推敲，这与预防性案件范围的拓宽有关。针对行政行为的范围，检察机关可以对延迟的行政行为、可能发生妨害作用的行政行为、导致既成事实的行政行为提起行政公益诉讼^[23]。具体而言，风险预防模式下的案件范围，根据涉野生动物保护的行政行为决策前、中、后三阶段进行，其中尤其要关注前、中两个阶段。决策之前，对于行政机关的不作为提起预防性行政公益诉讼。针对滥食野生动物的行为以及在禁猎区使用禁用的工具、方法进行狩猎的行为，当相关行政机关怠于履行法定职责时，预防性公益诉讼机制应适时介入，从源头上防范公共卫生安全风险。在程序运行环节，针对行政机关不履行监管职责，提起预防性不作为之诉。在决策之后但尚未执行环节，同样可以提起预防性行政公益诉讼。例如，行政机关对未达标的造纸厂发放排污许可证，污水将侵害附近的野生动物栖息地，此种应当提起预防性行政公益诉讼。针对野生动物饲养、繁育、猎捕、交易、运输、展演、食用等各个环节，行政公益诉讼都有参与的可能空间。针对行政机关作出的野生动物方面的行政许可或行政决定，当违法颁发行政许可引发的损害是可预见的，此时存在预防性救济的必要。比如，针对行政机关批准环境影响评价的行政决策，检察机关可根据《中华人民共和国环境影响评价法》对违法批准规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的行为提起诉讼^[24]。一旦调查发现环境评价报告内容存在重大风险情形，应依法督促行政审批机关予以纠正。

3.2.4 诉前程序的塑造

创设行政公益诉讼之后，诉前程序是一个必经程序。对于即将发生侵害的科学判断，检察机关应以科学判断作为检察建议的内容，督促行政机关及时进行纠正，建议行政机关暂停或停止作出。当行政机关及时采取有效措施后，可以不再提起公益诉讼。目前问题在于，野生动物保护的风险需要得到评估。公益诉讼试点以来，相关试点的制度都规定了检察机关可以采取询问当事人与证人、收集证据、咨询专业人员意见等方法对案情进行调查取证及核实。如今检察机关的调查取证权还欠缺明确的法律依据，且野生动物保护案件多发、疑难、复杂。检察机关在该领域欠缺专业知识和人才，因而需要增强检察机关的调查取证权，并开展专业化的生态环境与公共安全风险评估。

3.2.5 举证责任的分配

举证责任规则关系到案件事实的精准认定。预防性环境公益诉讼具有较强的风险防范属性，这使其本身包含缺乏充足的科学证据的特点^[25]。检察机关提起预防性行政公益诉讼时，检察机关与行政机关之间就不确定风险的诉讼对抗，可尝试采取举证责任倒置规则。这种举证责任不同于普通行政诉讼与民事诉讼的举证责任。检察机关承担更少的举证责任，其提出初步的证明进行推进，紧接着将举证责任转换至行政机关一方，由其证明涉及野生动物保护的行政行为不会造成严重损害风险或不可逆转的损害、行为处于公共卫生安全的承载范围等内容。

3.2.6 救济模式的限度

一起案件能否被纳入公益诉讼渠道，是经过对各类利益进行衡量而得出的判断。对公共利益保障的正当性，不能断然忽视公益拓展的过度扩张^[26]。野生动物保护预防性行政公益诉讼的范围，应当保持必要限度。试举一例，部分民族地区的原住民根据传统习惯会进行一定的野生动物合法利用，对此类情形应当区别对待。当然，针对该地区的野生动物驯养繁殖产业、经营交易加工产业、中医药产业等，检察机关应及时督促行政机关履行防疫、检疫等方面的全方位预防职责，适时运用预防性公益诉讼介入其中。

3.3 优化与风险预防模式相配套的机制

一是优化风险预防模式与损害控制模式的转换机制。检察机关提起预防性行政公益诉讼后，与之匹配的暂时性权利保护制度本应该被启动。然而，行政诉讼中停止执行的适用条件较为严格^[27]。倘若一起野生动物保护的预防性行政公益诉讼正在进行，行政机关却已经作成违法行为，此时救济对象很可能演变为事后损害。那么，检察机关继续推进预防性公益诉讼将失去实际意义。针对此种情形，检察机关撤诉或者另行起诉将消耗司法资源。鉴于此种现象，建议完善暂时性的禁止制度，以防止行政机关已经作出违法行政行为，致使野生动物保护中的事前风险变为现实损害。与此同时，当预防性行政诉讼与暂时性禁止制度无法发挥作用时，可将程序规则从风险预防模式转换为损害控制模式，按照一般公益诉讼的规则，请求撤销违法行政行为、确认行政行为违法等。通过构筑事前模式与事后模式的司法衔接机制，从而织密司法救济体系。

二是完善全过程式的公益诉讼监督机制。为保护以公共利益为宗旨的公益诉讼，应立足于对野生动物的全方位保护。相关行政机关应尽快更新野生动物保护名录，充分利用信息化手段，确立捕猎、生产、经营、消费的全链条管理制度，监管覆盖相关产业全流程。此为检察机关明确案件范围的重要前提条件之一。比如，全面禁止食用野生动物，就需要坚决斩断非法野生动物交易的利益链条，对违法猎捕、交易、运输野生动物的行为进行严厉打击^[28]。食用野生动物必然带动一个庞大的产业链，对公共卫生安全风险的影响难以估算。因而，对于滥食野生动物行政监管不力的行为提起公益诉讼值得继续研究。

三是厘定野生动物保护权限机制。野生动物保护的行政主管部门，主要有林业草原、农业、海洋、市场监管、卫生健康、公安、检验检疫、自然保护区管理机构等。其中的监管职责存在交叉乃至冲突，明显存在“铁路警察、各管一段”的特征。此类行政监管权限的科学划定，是野生动物保护预防性行政公益诉讼顺利开展的基础性条件。应当进一步细化和协调好各行政主管部门的权限，整合与完善各部门的职责清单。通过科学划定监督职责，实现检察机关与相关行政机关联合部署风险预防。

4 结语

风险预防模式并非否定常规的损害控制模式，而是一种诉讼技术上的补强。这两种司法模式相互配合、和谐融通，构建完整周密的救济体系。基于行政权的风险预防义务以及预防性公益诉讼的执法属性，风险预防模式更适宜运用于野生动物保护行政公益诉讼之中，可尝试构建预防性行政公益诉讼，事前将具有野生动物保护的风险议题消弭于无形。通过明确损害控制模式与风险预防模式的二元协作以及主辅地位，将有助于同时实现野生动物保护公益诉讼的事后修复功能和事前防控功能。野生动物保护是一项庞大工程，公益诉讼机制只是其中的一个选项。通过公益诉讼与其他监督措施的协同治理，可有效保护生态环境资源，提升风险规制能力，推进生态文明系统与公共卫生安全系统的良善运行。