引言

中共中央总书记习近平在全国生态环境保护大会上指出，加快生态文明建设，全面推动绿色发展，重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整流域区域产业布局，并强调了空间格局在生态文明建设中的重要地位。

近年来，我国水污染治理基础设施建设发展迅猛，主要水污染物排放量持续降低，水环境质量明显好转，人民的幸福感、获得感不断增强。但随着城镇开发、工业建设等生产经济活动不断扩张，天然湿地、河湖水面、河湖缓冲带、生物栖息地等生态空间遭受侵占、破坏的情况较为严重，生态流量被严重挤压，生态系统完整性不断降低，生态自净^{[1, 2]}、水源涵养^{[3, 4]}等生态服务功能持续下降。水、土地等资源过度开发利用对水生态环境的影响逐步凸显；保护与发展在空间上的统筹协调，已逐步成为生态环境质量持续改善的关键因素^[5]。

目前，我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，发展与保护的矛盾依然十分突出，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期^[6]。生态环境保护的工作重心需要由污染防治设施建设等末端治理，逐步转移至优化空间布局等前端管控，扭转被动“守势”。为此，“十四五”应衔接新国土空间规划体系，优先做好流域水生态环境空间（以下简称流域空间）管控顶层设计，完善并统一空间分区、目标指标、管控措施及责任落实等空间管控体系的核心要素，把好布局关、准入关，明确生态环境目标及管控要求，为新时期生态环境保护工作争取最大的效益。

1 流域空间管控的应用与实践 1.1 国外应用与实践

生态区于1967年由Crowley首次提出^[7]。经过多年实践与完善，生态环境空间分区的理念和模式逐步被美国、欧盟、加拿大等各国政府及社会各界接受，并被引入实际管理工作，成为流域水生态环境精细化管理的重要手段，在流域水生态环境管理工作中取得显著成效^[8]。

1.1.1 美国水生态环境分区管理实践

1987年，美国环保局根据不同尺度的地质、地形、土壤、植被等要素进行划分，构建水生态区划体系，在182个生态区的基础上，归类汇总14个主要营养生态区（main nutrientecoregions），并分别确定各区域氮、磷等营养物控制要求^[9]，对美国污染物排放基准（标准）的制定提供了强有力的空间指导。

为控制污染物排放，改善水环境质量，美国全面推行基于污染控制单元的TMDL计划。污染控制单元以受损的水体（河段等）为对象，根据水文单元分区结果划定边界。各TMDL计划在详细调查分析受损水体状况及相应单元内污染排放情况基础上，提出污染负荷分配方案，制定污染削减措施。截至2006年，美国针对22 000多个受损水体制定了TMDL计划，有效推动了水环境污染防治工作^[10]。

1.1.2 欧盟水生态环境管理实践

欧盟《水框架指令》采用以地文学、生物学和生态学为基础的生态分区管理方法，代替以往行政管理单元管理方法，既体现了水生态系统空间特征的差异，又为水生态系统完整性标准的制定提供了依据，克服了各国政策对欧洲水生态系统保护的局限性和差异性，推动了欧洲区域水生态系统标准的管理。例如，法国基于气候、地质、地貌和水文4个因素，将Loire盆地（105 000km²）分成11个水生态区^[11]；奥地利根据气候（降雨的季节性和雨量）、地文学（海拔高度和地形）以及植被（结构和功能）指标，划分17个水环境生态区，各水环境生态区面积在1075~ 63 150km²，并在小尺度分区中引入了水质和大型无脊椎动物作为划分指标^[12]。

1.2 国内应用与实践

自20世纪末，空间管控理念逐步被引入我国生态环境保护工作，流域空间管控体系不断丰富完善。截至目前，已经逐步形成以流域控制单元为代表、包含饮用水水源地保护区等、主要基于管理的分区体系，以及以水功能区为代表、包括生态功能区划、水生态功能分区、水环境功能区划等、主要基于生态环境和使用功能的分区体系。

在空间分区的基础上，各类管控体系由于划分对象、依据及原则存在一定差异，在空间分区、目标指标、管控措施及责任落实等方面并不统一。在近20年的时间里，流域空间管控处于流域控制单元、水功能区等多套体系并行的状态，给生态环境保护工作造成了一定阻碍。

1.2.1 流域控制单元演变历程

自“九五”淮河流域治理起，生态环境部门引入以流域汇水特征为基础的流域分区管理理念，形成流域控制单元管控体系的雏形。《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》根据流域水系特征、行政区划和保护目标，划分7个控制区、34个控制单元、100个子单元，并确定32个重点控制子单元^[13]。但由于当时我国污染治理历史欠账多、基础能力底子薄等原因，在较长的一段时期，我国生态环境保护工作仍以行政区为单位，以推动污染防治工程建设为重心，流域空间管控相对偏软。

“十三五”期间，生态环境保护工作逐步开始转型深化，由以总量减排为主要抓手转变为以改善环境质量为核心、以总量控制为重要手段，空间管控不断被强化；基本形成涵盖空间分区、目标、措施和责任等要素，以控制单元为核心的流域空间管控体系，并在《水污染防治行动计划》和重点流域水污染防治“十三五”规划中得到全面应用。

控制单元是体现自然汇水特征与行政管理需求，以控制断面为节点，统筹行政区、水体、控制断面的空间管理单元。在空间分区上，全国共划分7大流域和3大流域片区、341个水生态控制区、1784个控制单元，包括580个优先控制单元和1204个一般控制单元^[13]。在目标指标体系上，以水质（理化指标）为核心，将全国流域生态环境保护目标要求分解落实至各控制单元。在管控措施上，以工业、城镇、农业等污染防治为重点，逐步推进水资源保障、水生态保护与修复等工作，不断强化排放标准、环境影响评价、执法监督等生态环境管理手段。在责任落实上，以控制断面为抓手，落实各级政府、河湖长及企事业单位责任。

1.2.2 水功能区管理实践

20世纪末、21世纪初，原环境保护部门和水利部门着手开展水（环境）功能区研究与划定工作。2011年，依据《中华人民共和国水法》等相关法律政策要求，经由国务院批复同意，水利部门会同发改、原环保等部门发布《全国重要江湖湖泊水功能区划（2011—2030年）》，确立了水功能区划在水功能分区体系中的主导地位。

水功能区划是以水资源使用功能分类为核心、以河湖等水体为对象、空间上不连续的管控体系。其空间分区架构分为包括保护区、保留区、缓冲区、开发利用区等四类的一级区，以及对开发利用区进一步细分的饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区等7类二级区。全国共划分一级水功能区2888个，区划河长177 977 km，区划湖库面积43 333 km²，其中，1133个开发利用区进一步细化为2738个二级水功能区，区划河长72 018 km，区划湖库面积6792 km^2[14]。在目标指标与管控措施方面，水功能区划以保障水体资源开发利用功能为核心、以水质（理化指标）目标为表征，明确各功能区的保护要求及措施。在责任落实方面，水功能区划实行分级管理，各级人民政府及河长、湖长应按照《区划》要求，保护好并合理开发利用水资源。

2 流域空间管控转型的总体考虑

党的十八大以来，党中央、国务院先后出台了《生态文明体制改革总体方案》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等一系列政策文件，对原国土空间规划体系做出了重大改革调整，标志着国土空间治理进入生态文明时代。流域空间管控体系也应紧紧抓住改革契机，与国土空间规划紧密衔接，积极转型适应新形势、新要求。

2.1 明晰与国土空间规划的关系

水、土资源之间的关系是相关规划体系关系的基础。水资源是支撑土地资源开发利用的重要条件，同时也受城镇、农田等国土开发利用活动的影响；河湖岸线生态建设、水源涵养、水土保持等国土空间使用方式，能有力促进水资源的可持续开发利用。水、土资源之间的紧密联系，确定了流域空间管控体系与国土空间规划之间相互影响、相互约束的紧密关系。

2.2 强化定位与作用

新时期，要强化流域空间管控体系对于空间开发利用的约束和规范作用，尽快改变生态环境保护偏软、偏弱的局面。流域空间管控体系要紧密衔接国土空间规划相关内容及要求，确保生态环境保护工作有的放矢，针对生态、农业、城镇等不同类型国土空间，以水生态环境质量为核心，明确管控要求和治理保护任务。此外，流域汇水特征是国土空间重要的自然划分边界，将流域管理的理念引入国土空间划分，积极推动流域空间管控成果纳入国土空间规划底图，将促进国土空间规划落实好尊重自然、顺应自然、保护自然的战略方针。

2.3 突出权威性和整体性

流域空间管控体系应秉持新国土空间规划多规合一、一张蓝图绘到底的战略思路，面向实际应用，将控制单元与水功能区等区划有机融合，优先在空间分区上实现统一，加强自身权威性。此外，要处理好流域水生态系统完整性和差异化管理的关系，新时期应全面贯彻整体系统治理观，突出流域水生态环境整体性，大胆调整水功能区划等空间管控范围划定，探索创新流域空间分区体系。

2.4 逐步丰富统筹“三水”的目标指标

流域空间管控体系需充分衔接现有工作基础与需求，体现约束性和指导性相结合的思路，按照“有河有水、有鱼有草、人水和谐”的要求，逐步建立统筹水资源、水生态、水环境的目标指标体系。按照整体系统的治理思路，水生态指标不宜仅仅包含“水下森林”覆盖程度、水生生物完整性等，还需要拓展至涵盖水源涵养、水土保持等陆域生态的目标指标。

2.5 积极推广功能用途管制思路

在全国水环境质量大幅改善的背景下，以水资源功能属性（如提供生产资料、生态产品、生态服务功能等）为导向，确定水体目标及相关空间管控要求，将进一步加强水生态环境管理在指标选取、目标确定及管控措施制定等方面的科学性。此外，按照生态优先的理念，以功能用途管制为连接点，能有力推动水陆统筹的水生态环境保护格局的形成。

3 流域空间管控体系转型顶层设计 3.1 总体框架设计

“十四五”流域水生态环境管理，应以习近平生态文明思想为指引，结合新形势、新要求及现有工作基础，完善空间分区、目标指标、管控措施、责任落实等核心要素，逐步建立面向实际应用、衔接中长期工作需求、水陆统筹的“十四五”流域空间管控体系。新国土空间规划体系下流域空间管控体系总体框架具体见图 1。

其中，空间分区要统筹衔接国土空间等其他相关空间规划（区划）成果，按照生态环境部近期在重点流域水生态环境保护“十四五”规划全国培训会及试点启动会上的要求，突出体现具有重要价值的水体，强调水陆统筹，完善创新分级分类空间分区架构；目标指标需补充增加水生态、水资源等相关指标，全面反映控制单元水生态环境状况，精准识别问题、研判成因，总体上仍坚持“反退化”原则确定目标要求，逐步推动按功能需求设置目标；管控措施在原工业、城镇、农业污染减排等治理措施和排污许可证、排污口、排放标准等管理措施基础上，衔接“三水”统筹及国土空间整治的要求，将生态保护与修复、水资源保障等纳入，同时落实功能用途管制思路，实施以生态环境功能为导向的空间管控措施，包括空间准入、空间布局优化调整等；在责任落实方面，进一步强化地方政府、河湖长和企事业单位责任落实。

流域空间管控体系应有效影响、约束并有机融入国土空间规划编制的重要环节及规划重点管控内容，不断强化在协调发展与保护方面的作用，优化国土空间开发利用，维护水生态环境。在空间划分方面，将流域管理理念融入国土空间区划，将流域空间成果纳入国土空间规划底图，作为“三区三线”等国土空间划分的重要依据，将流域边界与国土空间划分边界进行拟合；针对流域空间划分为水质目标要求高（Ⅱ类及以上）、水生态保护功能高（三场一通道等）的水生态空间，应考虑纳入重要生态空间或极重要生态空间；同时在识别划分重要水体及其保护范围时，要充分考虑城镇建设、农田开发的适应性及资源的连片性，协调好保护与开发在空间上的关系。在目标指标方面，流域水生态环境目标指标应作为国土空间双评价的重要基础，以环境容量为桥梁，对国土空间开发适应性以及适宜开发等级规模进行约束。在管控措施方面，流域空间管控措施是基于生态环境保护需求提出的一系列管控要求，是国土空间等资源开发利用的重要约束条件，也是国土空间生态保护修复、综合整治的重要参考；如根据生态系统完整性及连续性维护、水源涵养、污染物拦截等生态环境功能保障与维护需求，针对生态、城镇、农田等不同类型国土空间，明确禁止、限制和允许的人类活动类型及强度，包括海绵城市建设、农田种植类型、化肥农药施用等方式的管控要求。

3.2 完善统一流域空间分区

“十四五”期间，按照生态环境部近期在重点流域水生态环境保护“十四五”规划全国培训会及试点启动会上的要求，遵循继承发扬、求实创新、落地可行的原则，应进一步强化整体系统观，突出流域汇水特征及流域、生态系统完整性，充分利用（衔接）各类分区成果，以体现具有重要价值的水体为重点，以水功能目标为导向，以汇水特征为基础，建立包含全国—流域—水功能区—控制单元—行政辖区等五个层级的空间分区体系，具体见图 2。

流域空间与国土空间之间联系十分密切。为此，全国层级流域空间管控范围与国土空间规划范围基本一致。流域空间管控的全国层级应侧重战略性，衔接国土空间规划国家层级，主要体现国家生态文明建设战略部署，明确水生态环境保护战略方向及总体目标。

流域是根据自然水系、水资源禀赋等特征，对全图 2新国土空间规划体系下流域空间分区体系架构国层级空间的划分。流域层级突出长江、黄河等体现具有重要价值河湖的水系特征，充分利用水资源分区结果，划分长江流域、黄河流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松花江流域、辽河流域等七大流域及东南诸河、西南诸河、西北诸河三大流域片区。流域层级介于宏观与中观层面之间，一方面侧重战略性，要与国土空间规划国家层级衔接，落实好党中央、国务院关于长江、黄河等重点流域的宏观要求；另一方面侧重协调性，从空间划分来看与国土空间规划省级层面衔接，分解落实全国总体目标。

水功能区要突出在流域（区域）层面具有重要价值水体的流域完整性，融合“十三五”流域控制单元划分思路，由原以河段、湖区为基础单位、以维护水体应用功能为核心的空间分区调整为以体现流域（区域）层面重要价值的水体为对象、为保护其生态环境功能、按流域汇水特征形成的水陆统筹的保护空间。水功能区层级是对流域层级空间的进一步细化，侧重协调性，衔接国土空间省级层面规划，分解落实全国、流域层级水生态环境战略目标，统领控制单元层级目标要求。在流域（区域）层面具有重要价值水体包括太湖、巢湖、滇池、白洋淀、洱海、丹江口等重要湖库和黑龙江、岷江、西江等主要河流。在深化改革水功能区的同时，“十四五”时期还需要考虑平稳过渡的问题，现有所有水功能区还需继续保留沿用。

控制单元应由原来以控制断面为节点的空间划分调整为以细化水功能区保护要求为目的，尽可能按小流域实施监督管理的空间载体。控制单元层级空间划分以在流域（区域）层面具有重要价值水体的支流为主要对象，拟合汇水边界与市级行政区划边界划分的空间单元。为便于管理与责任落实，原则上控制单元边界不宜跨越地市级以上行政边界。控制单元层面侧重实施性，与国土空间地市及以下层面规划衔接，落实“一河一策”“一厂一策”等精细化管理要求，加强空间管控，强化责任落实。

行政辖区层级是以各级控制断面为连接点，落实流域水生态环境目标、生态环境功能管控的责任主体，包括省、市、县、乡、村等层级，最终实现流域统筹、区域落实的工作格局。

3.3 统筹设计“三水”目标指标

目前，我国生态环境保护工作已由以污染防治为重心逐步进入生态环境综合治理阶段。水生态是水生态环境保护的终极目标，是水质（理化指标）、水资源、生态系统完整等的一个综合体现；水资源是承载水质、水生态的基础，水质和水资源是支撑水生态的重要保障。在原水质（理化指标）基础上，补充增加水资源、水生态等目标势在必行。但考虑工作基础能力，按照可监测、可统计、可考核的原则，在一定时期内，水质（理化指标）仍是流域空间管控目标指标体系的核心，作为约束性指标；水资源、水生态目标指标将逐步完善推广，作为指导性指标，并按各级分区体系分解落实。

水质（理化指标）目标可继续沿用“十三五”的好经验、好做法，采用“好三劣五”、水功能区达标率、饮用水水源达标率、黑臭水体控制比例等指标。按照水陆统筹的原则，水生态目标以支撑生态服务功能为主，体现各地差异性和实用性，可选取水生态完整性指数、河湖缓冲带长度、湿地建设面积、鱼类恢复水体数量以及鱼类种群数量等指标。水资源目标以水环境质量达标及水生态系统维护底线需求为目标，明确恢复“有水”的河湖水量、达到生态流量（水位）的河湖数量等指标。

3.4 明确细化管控措施

全国及流域层级注重战略性和协调性，突出流域特点，衔接生态环境保护、国民经济发展、国土空间等宏观规划要求，提出国家、流域层面水生态环境保护战略任务及重大工程。

水功能区层级可参考国土空间双评价、全国生态功能区划等评价技术方法及结果，识别其主导功能，包括水源涵养、水土保持、生物多样性维护等水生态环境支撑功能和城镇开发、农业生产等经济活动功能；根据其主导功能，制定与主导功能相符的准入清单及与主导功能不符的负面清单等管控要求；基于资源环境承载力、环境容量等评价结果，合理确定开发利用空间范围及强度，规范与约束开发利用活动，强化并落实流域空间管控体系对于国土空间规划的影响与约束。比如，京津冀水源涵养区内应以植树造林、水土保持等生态保护修复为主，严格控制放牧、旅游、城镇建设等开发利用强度。

控制单元层级的管控要求主要是以生态环境质量为基本点，以目标与问题为导向，突出体现小流域的概念，统筹污染减排、水资源保障、水生态系统保护修复及风险防范等各类措施，分解落实各级生态环境规划工作任务要求，改善（维护）控制单元水生态环境质量。在落实生态环境质量目标要求过程中，需要统筹协调好上下游、左右岸，特别是在生态流量保障、生态系统保护与修复工作中，应以完整的流域或生态系统为对象开展工作。

3.5 强化责任落实

明确地方各级政府水生态环境质量改善责任。依托流域控制单元，按照控制断面—控制单元涉及的各级地方政府（河长湖长），层层明确责任政府、责任河长湖长，地方各级政府环境责任传导机制。落实“党政同责”“一岗双责”要求，明确地方各级政府及有关部门生态环境保护责任。健全生态环境保护党政同责制度，明确地方党政领导是“生态环境保护第一责任人”。结合国土空间资源承载力、环境容量评价，实施以控制单元为单位、以生态环境质量目标时序进度为依据的限批制度。

明确责任追究办法。按照中央《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、河长制等政策制度要求，将流域水生态环境目标责任清单纳入党政领导班子考核评价，强化考评、激励与追责，引导各级党委政府及相关部门依法依规履责。落实《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》要求，客观评价被审计领导干部任职期间履行生态环境保护责任情况。

落实企事业单位污染治理主体责任。依托流域控制单元，以污染源—排污口—水功能区—控制断面为主线，强化源解析，追溯排污责任。对未依法取得排污许可证、未按证排污的排污单位，依法依规从严处罚。以信息公开、信用评价等手段促进企事业单位社会责任的承担。通过完善企事业单位环境激励机制，树立环境保护标杆。构建守信激励与失信惩戒机制，加强与信贷、环保资金优先支持等相关政策联动，推动企事业单位环保自律机制形成。

4 结语

空间管控是生态环境保护和资源开发利用的基本蓝图，做好空间管控是生态环境保护和资源开发利用的重要战略任务。在国土空间规划体系改革等背景下，流域空间管控体系应紧紧抓住机遇，积极适应新时期的形势与要求，完善并统一空间分区、目标指标、管控措施和责任落实等方面要求。本文对下一阶段流域水生态环境管控体系的转型、调整提出了框架性、方向性的建议，并在体系构建理念和宏观框架层面，研究分析两者之间关联关系，为生态环境部门提供决策参考。但在实际操作过程中，还需对流域空间管控与国土空间规划的编制技术方法、规划实施等方面，开展深入研究，确保生态环境保护与国土开发利用融合，促进发展与保护协调统一的良好空间格局形成；同时在流域空间管控的分区、目标指标等方面，还需要结合各流域、各区域实际情况，进一步深入研究、细化落地。