引言

环保信用评价工作是环保信用体系建设的重要环节，也是实行分类监管、加强事中事后监管的重要手段。作为一种政府、公众、企业共同参与的创新型管理模式，环保信用评价由生态环境主管部门根据企业环境行为信息，按照规定的指标、方法和程序，对企业环境行为进行信用评价，确定信用等级，并向社会公开，供公众监督和有关部门、机构及组织应用。

1 企业环保信用评价政策要求和相关进展

2013年12月，原环境保护部会同国家发展改革委、中国人民银行、原中国银监会联合发布《企业环境信用评价办法（试行）》（环发〔2013〕150号）（以下简称《办法》），对企业环境信用信息收集、信用等级评定、评价结果公开与应用进行了详细规定，用于指导各地开展企业环保信用评价，督促企业履行环保法定义务和社会责任，约束和惩戒企业环境失信行为^[1]。此后，围绕建立和完善企业环保信用评价制度，我国相继出台了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》《关于对环境保护领域失信生产经营单位及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》等文件。“健全环保信用评价制度”作为着力解决突出环境问题的路径之一被写入党的十九大报告。

《办法》印发后，各地在健全环保信用评价制度上做了不少探索。江苏、山东、湖南、四川等省份还结合实际印发了本省（区、市）的企业环境（环保）信用评价办法（方案）。但我国企业环保信用评价相关等级评定的研究工作还处在逐步探索发展阶段，有关企业环保信用评价的研究主要集中在针对某个方面或某一地区层面。萧大伟比较了广东、江苏和国家等3个具有代表性的评价指标体系类型，结合山东省企业环境保护工作现状特点，构建出山东省企业环境信用评价指标体系^[2]；周君蕊等介绍并分析了武汉市企业环境信用评价体系，提出从政府、企业和社会3个层面抓好制度建设^[3]；邓林等回顾了国内外企业环保信用评价发展历史，将目前国内企业环保信用评价标准归纳为监管性指标评价和处罚决定评价两类，并据此提出若干思考建议^[4]；刘慧等对工业企业环境行为评价程序进行研究分析，明确了开展评价工作的重要环节和关键步骤^[5]；张胜对我国企业环境信用评价的实践进行了简要总结，提出我国企业环境信用评价中存在的主要问题及若干建议^[6]；王莉围绕诚信度、合规度和践约度3个维度对我国企业环保信用评价指标体系进行建构^[7]。这些已有研究对全国实施情况和地区实施差异性的总体把握与深度总结较少。我国环保信用体系建设与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出^[8]。

欧美等西方发达国家的环境信用体系建设始于1989年，挪威的NORSK HYDRO公司发布了全球第一份企业环境报告，美国CERES投资集团发表并启动了对地球环境负责的“伯尔第斯原则”，环境评价开始进入各国政府和金融机构的视野。30多年来，西方发达国家通过不断完善环境经济政策体系，运用价格、税收、财政、保险、投资、信贷等经济手段，控制和引导企业减少污染排放，主动治理环境污染。目前国际上构建企业环境信用评价指标体系，主要采用的是层次分析法（Analytic Hierarchy Process），它首先将系统内各评价因素按照同一性原则归类分成若干层次，然后对评价因素进行定量计算，确定每个层次中全部因素的相对权重，最后通过汇总统计评价值，确定企业环境信用的程度。但是，无论是在学术研究上还是在评价实践上，虽然研究机构和专家学者都构建过大量的不同方法类型的企业环境信用评价指标体系，世界各国仍未形成统一规范的评价标准。

2 研究对象及政策文件剖析 2.1 研究对象的确定

经初步统计，2013年4部委联合发布《办法》之后，截至2018年底，除北京市^[9]之外的30个省（区、市）均开展了企业环保信用评价工作（图 1）。

据图 1所示，开展企业环保信用评价相关工作的省份有30个，其中，按《办法》发布之前已有政策开展工作的、转发《办法》并按其开展评价的以及未转发《办法》但实际按其开展评价工作的省份各有3个；以《办法》为基础，结合地方特点，印发该省（区、市）企业环境（环保）信用评价办法（方案）的省份为21个，这21个省（区、市）的相关政策文件（表 1）即是本文的研究对象。

2.2 发现的主要问题及分析

我们从评价范围、评价方法和评价结果等方面对上述21份政策文件进行认真比对，分析发现：

2.2.1 评价范围不一致

按照国家规定，评价范围为污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的企业。而本文研究的21个省（区、市）中，除四川和贵州参评企业范围未知外，其他19个省（区、市）的参评企业范围见表 2。

从表 2可以看出，这些省份的企业环保信用评价范围大致可分为4类：一是沿用国家《办法》，将污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的企业确定为参评企业，这些省份有辽宁、安徽、福建、重庆、西藏。其中，在实际操作时，辽宁将2018年参评企业范围确定为火电、造纸、水泥3个行业的相关企业，福建还将环境违法问题突出的企业也确定为参评企业。二是以国家《办法》为基础，将重点排污单位列为参评企业，这些省份有河北、内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、湖北、宁夏、新疆。其中，河北、内蒙古、江苏、湖北、宁夏将国控、省（区）控和市控重点排污单位全覆盖；河南、新疆还分别将辐射类企业、从事环境服务的企业也一并列入。三是将全省行政区域内的所有企业纳入参评范围，这些省份有吉林、山东、湖南。四是未明确参评企业范围，这些省份有陕西和甘肃。其中，陕西将参评企业笼统表述为“纳入环境信用评价范围的企业”；甘肃只提出由省级生态环境部门按年度确定参评企业数量、具体名单由各地生态环境部门确定。

2.2.2 评价方法不统一

21个省（区、市）采用的评价方法大致分为3类，即百分制打分法、环境违法违规行为记分制和其他判别法，占比分别为57%、29%、14%，见图 2。

具体情况分析如下：

（1）采用百分制打分法的省份为12个，即内蒙古、辽宁、安徽、福建、江西、河南、重庆、四川、贵州、西藏、陕西和宁夏。这种评价方法是通过设置一定数量的指标，对各项指标不同的情形赋分，有加分项与减分项，并将某一数值设置为基础分，最后按照各项指标得分加和来评价企业环保信用。评价周期多为1年，评价结果反映企业上一年度1月1日—12月31日的环境信用状况。国家《办法》亦是采取这种评价方法。

这12个省（区、市）虽然都采用百分制打分法，但在具体指标设置上又不尽相同。辽宁、安徽、江西、重庆、四川、贵州、西藏、陕西和宁夏等与国家《办法》类似，指标基本涵盖污染防治、生态保护、环境管理、社会影响或监督等方面。其中，辽宁、江西和重庆还增加了鼓励性指标，即加分项；安徽设置了“环境违法违规行为”指标，并规定了具体扣分方式，还规定参评企业逾期未申报环境行为信息的，或者经催报仍拒不申报的，省环保厅将根据日常环境监管掌握的信息进行直接评价，并从总评分中扣减5分，且不得评定为良好及以上等级；江西未规定一票否决的情形，这点与国家《办法》不同。河南企业环境信用评价方法虽然采用百分制打分法，但与国家《办法》不同，自成一派。它将企业分为一般类企业和辐射类企业，分别赋分。一般类企业指标涵盖企业情况、环评审批、环保验收、排污许可、污染防治、监督监测、排污收费、行政处罚、行政措施、环境应急和环境污染投诉案件及其处理结果等11类24项指标；辐射类企业指标涵盖企业情况、环评审批、环保验收、行政处罚、行政措施、辐射安全管理、辐射环境应急以及公众投诉及其处理结果等8类15项指标。在评分方法中给出了扣分规则和评价部门，将责任细分至各部门，操作性较强。福建企业环境信用评价方法也与国家《办法》不同，评价指标涵盖企业责任、环境管理和环境违法等3类23项指标，并给出了5种一票否决情形和具体各指标的扣分方法，比国家《办法》更具操作性。

（2）采取环境违法违规行为记分制（12分）的省份为6个，即河北、吉林、黑龙江、江苏、山东和湖北。这种评价方法类似于交通违规扣分制度，对不同的环境违法违规行为根据处罚结果扣除相应分值，根据记分情况判定企业环保信用。

采取环境违法违规行为记分制（12分）的6个省份在具体评分方法和评价时效上又有所差异。河北、吉林和湖北采取环境违法违规行为周年记分制，评价结果反映企业自计分之日起1周年的环境行为信用状况。当年度未完成整改的环境违法违规行为信息和记分自动转入下一年度继续记录。完成整改任务经报备核实后，核销相应记分，但记分标识自其有记分记录之日起保持1年。黑龙江和山东采取年度记分制。黑龙江按照《企业环境违法行为记分标准》对企业环境违法行为进行记分，并确定企业环保信用等级。评价结果反映企业上一年度1月1日—12月31日的环境信用状况。山东是针对企业环境违法和违规行为进行年度记分。当年度未完成整改的环境违法违规行为信息和记分转入下一年度记录。江苏目前采取12分动态记分制，按企业环境行为信息记录分值的多少将评价时效确定为自记分之日起半年或一周年，并规定初次纳入环保信用评价范围企业的初始环保信用分值为9分。需要注意的是，江苏2012年以来制定的《江苏省企业环保信用评价及信用管理暂行办法》《江苏省企业环保信用评价标准和评价方法》《江苏省环保信用体系建设规划纲要》等多份政策文件，规定的企业环保信用评价方法都与国家《办法》类似，采用百分制打分法，评价指标涵盖污染防治、环境管理、社会影响等方面。同时还创新生态环境监管方式，将环保信用评价等级与电价、水价挂钩，试行差别电价、水价政策，企业环保信用评价试点成效比较显著。但从2019年开始，江苏摈弃了施行多年的评价指标体系，执行12分动态记分制，可以说，这两种评价方法几乎是完全不同的评价体系，出现这种转变的缘由值得进一步研究和探讨。

（3）既不采用百分制打分法，也不用环境违法违规行为来记分的省份有3个，即湖南、甘肃和新疆。其中，湖南采取单一指标判别法，对主要污染物排放浓度达标情况、主要污染物排放总量达标及总量削减任务完成情况等10项指标分别进行打分，以最差指标所对应的等级确定黄色、红色企业，并将存在3项或3项以上黄色等级行为的企业直接定为红色。湖南企业环保信用评价周期为1年，根据企业环境行为发生的时间，列入相应的环保信用评价年度。甘肃将企业环保标准化建设和企业环保信用评价置于同一框架，采取百分制打分法，企业环保信用评价指标涵盖环境保护主体责任落实、污染治理设施运行管理等5类27项122个具体要求。评价时效也与其他省份多采用的1年期不同，将评价周期设为3年，按照工作实施和达标评定、持续改进与完善这两个阶段分别进行了时限规定。新疆在2018年9月发布了《新疆维吾尔自治区企业环境信用评价管理办法（试行）》，从新闻稿可以看出，新疆的企业环境信用评价方法是根据企业在生产经营活动中遵守环境保护法律、法规、规章、规范性文件、环境标准和履行环保社会责任等方面的表现，采取记分制评价。但由于未找到政策原文，无法判定记分制的具体类别，也无法得知其评价时效。

（4）两种主要评价方法的比较分析。从图 2可以看出，目前21个省份采用的企业环境信用评价方法以百分制打分法和环境违法违规行为记分制这两种为主，占比分别为57%、29%，我们对这两种主要评价方法进行比较分析，发现其各自优缺点如下：

百分制打分法指标涵盖污染防治、生态保护、环境管理和社会影响或监督等方面，通过与多种生态环境管理手段或生态环境管理需求衔接，以评促改，有利于落实生态环境管理手段或满足生态环境管理需求，进一步提升生态环境领域的监管能力和水平。环境违法违规行为记分制对企业环境行为实行动态评价模式，一项失信记录产生后，会在很短的时间内就反映到环保信用评价结果上，能够更好地满足信用管理的时效性要求。

但是，百分制打分法因评价指标设定过于宽泛，加之信息化程度偏低，评价打分容易受到主观因素影响，且主观评价过多将增加评价工作量，加大操作难度。而且，百分制打分法评价的是企业上一年度的环保信用，这种年度评价方式周期较长，如果企业发生较为严重的失信行为，需要几个月到一年的时间才能在环保信用评价结果中体现，不利于生态环境监管效能提升，也不能准确、及时地将企业信息传导到市场。环境违法违规行为记分制只对一些产生结果的行为进行扣分，并没有区分这种行为是主观违法还是过失犯错，加上这种记分制分值较少，即使企业叠加出现几种较轻环境违法违规行为，也会面临信用降级及后续问题，可能会导致企业质疑和不满。另外，环境违法违规行为记分制只注重环境违法违规记录，但没有违法记录与企业是否不存在违法行为、是否就等同于信用良好仍有待商榷。

2.2.3 评价结果分类五花八门

按照国家要求，评价结果共分为4类：环保诚信企业（绿牌）、环保良好企业（蓝牌）、环保警示企业（黄牌）、环保不良企业（红牌）。本文研究的21个省份的企业环保信用评价结果分类及标识见表 3，具体情况分析如下：

（1）评价结果等级分类数量不一，共有3种情况。一是沿用国家《办法》，将企业环保信用评价结果分为4个等级（比例为71.4%），相应省份有河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、福建、湖南、重庆、四川、贵州、西藏、陕西、甘肃和新疆等15个省份。二是评价结果为5个等级（占比19.0%），相应省份有江苏、江西、河南和宁夏。三是评价结果只有3个等级（占比9.5%），相应省份有山东和湖北。

（2）评价结果分类名称和标识五花八门，出现多种情形。以将企业环保信用评价结果分为4个等级的15个省份为例，分类名称和颜色标识也是各式各样。一是评价结果分类名称及标识与国家《办法》相同，即按评价结果将企业划分为环保诚信、环保良好、环保警示和环保不良4个等级，相应标识依次为绿牌、蓝牌、黄牌、红牌。相应省份有内蒙古、黑龙江、福建、贵州、陕西和甘肃，其中贵州又对某些等级进行细致分档。二是评价结果分类名称与国家《办法》相同，但颜色标识有所不同。辽宁、安徽、重庆、四川、西藏和新疆等6个省份的企业环保信用评价结果分为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业和环保不良企业，但重庆对环保不良企业以黑牌表示，其他5个省份未用颜色标识等级结果。三是评价结果颜色标识与国家《办法》相同，但分类名称不同。吉林将4个评价结果等级划分为环境信用良好、环境信用一般、环境信用警示和环境信用不良，湖南则用环境诚信、环境合格、环境风险和环境不良作为企业等级。四是评价结果分类名称及标识均与国家《办法》不同。河北以环境信用绿标、环境信用黄标、环境信用红标、环境信用黑标作为企业评价等级，依次以绿、黄、红、黑牌表示。

（3）在等级划分依据上，即使同一等级在不同省份之间的划分依据也不统一。结合上述对评价方法的分析，采用百分制打分法的12个省份中，有9个将企业环保信用评价结果分为4个等级，除西藏等级划分依据未知外，内蒙古、辽宁、安徽、福建、重庆、四川、贵州、陕西等8个省份将最差等级的划分界限均限定在60分以下。其中，辽宁、安徽、福建、重庆、四川、陕西还设定了多种“一票否决”情形。但在最优等级的划分界限上，重庆采取得分≥100分，安徽和四川划分界限为得分≥95分，其他5个省份只限定在90分以上。而且，这些省份针对中间等级的划分界限又有70分、75分和80分多种情形。此外，将企业环保信用评价结果分为5个等级的江西、河南和宁夏3个省份，江西和宁夏的企业环保信用评级划分依据类似，河南与二者均不同。

采取环境违法违规行为记分制（12分）的6个省份中，河北、吉林和黑龙江将企业环保信用评价结果分为4个等级，并均将无记分记录作为最优等级的划分依据，但对其他3个等级的划分依据不尽相同。山东和湖北将企业环保信用评价结果分为3个等级，2省针对评级结果的划分依据基本相同，但在划分最优企业上，湖北较山东增加了限定条件。

3 政策实施效果及执行中存在的问题 3.1 政策实施成效显著

从2013年12月国家《办法》发布至今，各级生态环境部门积极建立和完善企业环境信用评价制度，推动企业环境信用信息公开，取得了积极成效。

一是提高生态环境监管效能，解决环境行政处罚执法难题。分级分类监管是信用监管最鲜明的特点。当前我国企业环保信用等级呈橄榄型特征，等级为“优”和“差”的企业数量较少，中间等级数量较大。环保信用评价根据不同企业的不同环保信用状况实行差别化监管措施，将监管资源准确配置在需要重点监管的行业领域、重点环节、重点企业，既能降低行政监管成本，又增强了政府服务和监管的针对性及有效性。此外，利用环保信用评价结果对环保严重失信企业进行惩戒，可以倒逼环保“老赖”履行生态环保责任，有效解决环境行政执法难题。如江苏某农药企业环保严重失信，因污染环境多次受到环保行政处罚，但“屡罚屡犯”，整改不力。自被实施环保信用惩戒以来，该企业在市场上“无处容身”，股价暴跌，资产缩水，不得不改进其生态环境行为。

二是帮助市场主体研判企业环境行为，营造公平有序的竞争氛围。环保信用评价通过对企业破坏或者恢复生态环境行为和结果进行“分级量化”，将企业的环境信用信息准确地传导到市场，帮助银行、保险公司等市场主体了解企业的环境风险状况，及时采取不同的风险管控手段。例如，湖南省针对环保行为优秀企业优先实施绿色信贷；四川省对“环保不良企业”采取不予新增贷款等金融惩戒措施，被纳入“黑名单”“亮红牌”的企业在融资、贷款等方面处处碰壁；江苏省金融机构和保险机构针对企业环保信用等级采取相应的激励或惩罚措施。通过为环保诚信企业树“金字招牌”，对环保严重失信企业处处设限，营造出公平有序的市场竞争环境，避免出现劣币驱逐良币的现象。

三是引导企业持续改进生态环境行为，自觉履行生态环保义务。从实践经验和地方案例来看，激励措施对企业带来效益明显，惩戒措施对引导企业加强生态环保治理的作用突出。例如，福建某电缆公司因环保信用评价结果良好，贷款授信额度得以增加；江苏南通某塑胶制品公司因废气直排等突出环境问题，环保信用被降为较重失信，电费和污水处理费被相应提高，银行信贷也受到制约，在改进生态环境行为解决企业生态环境问题后，环保信用等级得以修复，企业在价格、信贷方面不再受到限制；湖南省有多家因环境违规被曝光、融资受到限制的上市公司主动进行了整改。

3.2 政策执行中存在一些问题

目前环保信用体系建设主要是由指导性文件来推动和倡导，政策效力较弱，地方在工作实施推进过程中存在一些问题：

一是地方进展不平衡，缺乏统一规范和标准。虽然目前国内多数省份都开展了企业环保信用评价工作，但各地企业环保信用评价工作主要是由部门规范性文件推动和倡导，评价规范和标准在全国层面没有统一，有些省份进展较快，成效显著；有些省份认为推行环保信用评价没有上位法依据，推进工作比较缓慢，力度有限。环保信用评价立法工作与实际需求的明显差距，制约着环保信用评价制度的良性发展。笔者对一些省份的企业调查结果显示，69.99%的企业认为应当设置全国统一的环保信用评价标准，88.02%的企业认为统一全国环保评价标准对企业有较大正面影响和一般正面影响。

二是企业评价范围和标准差异较大，评价结果难以跨区域互信互认。通过上述对21个省（区、市）相关政策文件的剖析可以看出，不同省（区、市）环保信用评价涵盖的企业类型、数量差别较大；不同地区间的评价结果有3级制、4级制和5级制；针对环保不良企业的颜色标识，有的以红牌表示，有的以黑牌表示，差异较大。被各地特色化后的环保信用评价无论是在评价范围、评价方法还是在评价结果分类上都五花八门。通过不同标准评价出来的企业环境信用等级跨省份后缺少信服力，可能会出现个别企业在某省份评为环保不良企业后到邻省份“另起炉灶”的现象。即使同一省份的同一企业，根据不同时期的环保信用评价标准，也可能会出现被评为环保诚信企业和环保不良企业两种截然不同的结果。

三是评价结果运用措施差异较大，企业参评意愿有待提高。各地根据实际情况制定了不同的结果应用措施，有些地方的结果应用措施较为单一，仅用于生态环境部门监管，有些地方的结果应用措施具有综合性，实现了跨领域的信用监管。但有些法学专家认为环保信用评价的某些奖惩措施没有法律的明确授权，不符合依法行政要求。目前，环保信用体系的基础还比较薄弱，企业参评意愿有待提高。一些企业因生态环境诚信意识和信用水平不高，对这项工作存在抵触和不配合情况，增加了开展这项工作的难度。部分企业对环保信用评价存有一定的敬而远之心理，唯恐一入评级、处处受限。个别企业担心政府部门假借环保信用监管限制企业的发展。即使部分有意愿开展环保信用评价的企业因环境管理能力较弱以及对环境政策法规了解不深，期望接受评价也不知如何开展评价。

4 结论及建议

总体来看，我国的环保信用评价工作无论是在国家层面还是在地方层面均制定发布了相关规范性文件，各地通过不断创新，探索建立完善环保信用评价标准和工作程序，并强化环保信用评价结果的应用，政策实施取得一定成效。但囿于现有环保信用评价的立法位阶，地方实践在评价范围、评价方法和评价结果上都五花八门，不统一、不规范，不利于生态环境主管部门依法行政。这些情况已经影响了全国范围内环保信用评价的深入开展和普遍实践。为此，本文建议：

一是加快政策制定和立法进度。国家层面，应加快环保信用评价的立法进度，建立统一规范的评价标准，改变目前各地环保信用评价范围、评价方法和评价结果分类及应用不一的状况。推动信用评价共享和跨区域评价结果互认，形成政策合力、监管合力和市场合力，推动形成以信用为核心的生态环境监管新机制，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境治理体系。

二是进一步完善环保信用评价政策体系。建议加强对环保信用评价的理论研究，充分剖析环保信用评价工作现实需求，借鉴吸纳地方实践经验，进一步完善环保信用评价的政策内核。在制定全国统一适用的环保信用评价标准框架下，给予地方一定自主权，由省级生态环境主管部门制定或联合制定区域性、流域性的相关工作方案和操作细则，研究完善环保信用评价结果动态修复机制，根据企业遵守生态环境法律法规、履行生态环境承诺、落实生态环境部门监管要求和整改的实际情况，定期或实时调整企业环境信用评价结果，保障环境信用评价结果客观公正。

三是强化企业环保信用评价结果应用。奖惩机制是社会信用体系建设最关键、最有效、最管用的核心机制^[10]。通过多部门信用依法奖惩机制，一方面加强对环保不良企业的惩戒力度，在实施行政许可或公共资源交易中将其列为重点审查对象或重点监管对象，在财政资金资助和项目支持中对其做相应限制；另一方面，加大对环保诚信企业的激励力度，在同等条件下，依法依规提供行政许可和日常监管方面的便利，支持其优先参与政府采购、政府投资公共工程建设项目投标活动，提高融资授信额度、实施优惠利率等。应充分运用企业环保信用评价结果，依法实施差异化的监管手段，保障企业的合法权益和正常经营，并加强诚实守信先进典型宣传和严重失信行为披露，通过信息公开和宣传培训，切实提高企业参评意愿，动员各部门和全社会力量共同参与生态环境保护，为打好打赢污染防治攻坚战提供助力。