生态环境保护督察作为夯实各级党委政府生态环境责任的改革创举，自党中央、国务院于2016年1月启动以来，在发挥震慑威力、推进责任落实和环境质量改善方面发挥了重要作用。由于环境质量的根本改善是一项长期性工作，生态环境保护督察逐步转变成常态化、法治化制度有其必要性。建立中央—省级生态环境保护督察体系，是为了发挥督察效力，实现督察全覆盖。在地方层面如何找准督察定位，规范督察工作程序，健全配套制度，彻底化解督察整改过程中的不作为、乱作为问题，是省级生态环境保护督察制度完善所面临的现实困难。

督察是党中央和政府常采用的一种提升党的政策落实效率和政府公共事务处理能力的监督方式，是高于行政立法、行政执法等形式的一种监控行为，是对管理的再管理，对控制的再控制^[1]。生态环境保护督察本质上是为了回应社会对生态环境的需求，中央和省级党委政府对下级党委政府环境不作为、不担当行使的监督权^[2]。生态环境保护督察与国家土地督察、海洋督察、警务督察等行政督察，以及以中央巡视为主要方式的党内监督都有区别，这主要体现在督察授权主体、督察对象和督察成果的运用上（表 1）。生态环境保护督察由上级党委政府授权，对下级党委政府及其有关部门、相关国有企业进行督察，督察成果作为被督察人员考核评价、奖惩任免和具体责任追究的重要依据。可以将生态环境保护督察看作生态环境保护领域的政治巡视和法治巡视^[3]。从生态环境保护督察对象的变化过程来看，其经历了2004—2013年以“挂牌督办”为主要形式的督企阶段，2014—2015年以综合督查为主要形式的督政阶段，2016年后以生态环境保护督察为主要形式的督政为主、督企为辅的阶段。督察目的从解决具体环境问题到推进生态环境保护“党政同责”“一岗双责”的落实转变，提升了地方党委和政府的生态文明建设意识，及时、有效地解决了一些突出问题。2019年中央启动了第二轮生态环境保护督察，中共中央办公厅和国务院办公厅出台《中央生态环境保护督察工作规定》，推动了运动型督察向常态化、法治化督察的转变^[4-6]。

表 1

表 1 生态环境保护督察与其他党政监督方式的区别

表 1 生态环境保护督察与其他党政监督方式的区别

目前我国在生态环境保护、食品安全和安全生产领域实行“党政同责”“一岗双责”，但仅在生态环境领域建立了督察制度。这主要是因为生态环境保护具有明显负外部性，在中央—地方的委托代理关系中，地方党委政府在资源有限的情况下，处理发展与保护的关系时往往会降低生态环境保护的优先级别。党的十八大后我国开始构建生态环境责任追究制度，上级党委政府应对下一级党委政府的责任落实情况进行监督，所以中央提出建立中央—省级两级生态环境保护督察体系的要求，并通过《中央生态环境保护督察工作规定》明确了省级生态环境保护督察的作用、主要督察方式和基本原则。

从地方政府官方网站查询可知，自2016年5月河北省启动省委、省政府环境保护督察以来，截至2019年底，除海南省外全国30个省（区、市）均开展了省级生态环境保护督察，部分省份已开展了督察“回头看”和第二轮督察。从对下级党委政府督察覆盖度来看，86.7%的省份实现了全覆盖，其中浙江省、上海市等地实现下沉全覆盖。各省份组建了督察领导小组、督察组等机构，2019年后省级生态环境管理部门还设立了督察（监察）办公室负责协调组织省级生态环境保护督察工作。在制度建设方面，河北省、江西省、吉林省和重庆市等地已出台地方省级生态环境保护督察的工作办法、实施细则，相比于早期地方制订的省级生态环境保护督察方案，其操作性更强；四川省、湖南省等地制定了督察纪律、整改销号和督察联动机制建设等配套文件，督察制度得到进一步完善。在督察内容方面，地方在开展省级生态环境保护督察时能够根据辖区特点设计差异化督察内容，如北京市、山东省和甘肃省在中央生态环境保护督察过程中发现的问题类型的数量占省级生态环境保护督察问题类型总数比例分别为41.71%、30.1%和17.9%，省级生态环境保护督察问题更加多样化，更能够反映地方在畜禽养殖污染防治、生活垃圾处理、危险废物处置、工业园区环境管理、产业政策和空间规划制定等方面的问题。综合来看，省级生态环境保护督察在推动地方生态环境保护责任落实、加强地方环境基础设施建设和解决群众反映的环境问题等方面发挥了一定的作用^[7-9]。

（1）督察定位不明确。部分省份在构建省级生态环境保护督察制度时，并未精准定位，督察方案和督察内容照搬中央生态环境保护督察，对中央生态环境保护督察没有下沉的地区、触及不深的领域关注不够，没有对中央生态环境保护督察形成有效的补充和延伸。

（2）督察工作机制不衔接。在第一轮中央生态环境保护督察期间，7个省份的省级生态环境保护督察与中央生态环境保护督察进驻时间发生了重叠，3个省份在中央生态环境保护督察进驻结束后2个月内启动省级生态环境保护督察（图 1）。由于督察的短期效应^{[10, 11]}，省级生态环境保护督察与中央生态环境保护督察间隔时间过短影响真实问题的发现，使督察成效打折扣。另外，同期开展中央和省级生态环境保护督察，也会给地方带来较大工作压力。

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图 1 各省份中央和省级生态环境保护督察进驻时间安排情况 注：表示中央生态环境保护督察进驻时间，表示中央生态环境保护督察“回头看”进驻时间，表示省级生态环境保护督察进驻时间；数据来源于地方政府官方网站

（3）督察内容不聚焦。在督察工作开展过程中，未能围绕夯实地方党政领导生态环境保护责任的核心要求设置督察内容。部分省份进驻督察期间，以查阅生态环境保护相关制度文件的制定情况、工矿企业环境违法情况为主，问题导向上多集中在企业环境污染和区域流域环境质量恶化的具体问题，还未对党政领导及相关部门生态文明制度建设和生态环境保护责任落实等全面展开有针对性的督察。

（4）督察方式规范化不够。督察进驻时间不一，部分省份督察进驻不足7天，且大量时间用于查阅文件是否齐全、任务是否完成，督察前期准备不足，占用了下沉督察的时间。整改验收程序缺失，自上而下的监督较少，自验收存在虚假整改、敷衍整改的情况。信息公开程度较低，大多省份并未对边督边改、有关突出问题和案例、督察意见、督察整改方案、督察问责和督察整改等主要环节信息进行公开，不能发挥社会监督作用。

省级生态环境保护督察应立足于督察的根本作用，即震慑、遏制和治本。省级党委政府对辖区生态环境负总责，出于党内监督和政府监督的双重需求，开展督察应以夯实下级党委政府责任的落实为目的，并采取措施及时对违纪、违规和违法的问题予以纠偏和处理。根据省级生态环境保护督察在督察体系的纵向定位，省级生态环境保护督察应对中央生态环境保护督察形成有效的延伸和补充。“延伸”主要体现在督察对象的覆盖度上；“补充”一方面体现在被督察区域的差异性上，另一方面体现在强化中央生态环境保护督察成果的运用上，督促整改和责任落实，推进长效机制形成。

督察定位决定了督察对象、督察方法和督察内容。督察对象上应按照管理权限，尤其是人事任免权限，主要督察下级党委政府（包括国家级新区管委会），而且应对存在突出生态环境问题的和重点流域区域所在县的党委政府加强下沉督察，突出对需要多方协作完成事项的有关部门的督察。督察方法上坚持问题导向但不拘泥于具体生态环境问题，以查明责任落实过程中存在的制度性、系统性、历史性、复杂性问题为主。督察内容上应围绕被督察区域的主体功能和发展定位，差异化定制督察内容，并注重区域经济社会发展的阶段性特点；根据国家生态文明体制改革不断推进，及时补充更新督察内容，如减少行政审批后的监管能力建设，推进高质量发展的机制建设，国土空间规划与生态环境准入的实施，以及产业、能源结构调整促进绿色发展等新举措的落实。

在督察形式上，发挥好例行督察、专项督察和派驻督察的作用，明确授权主体、督察人员组成和督察程序，突出差异化作用，避免内容重复，提高工作成效。加强各督察类型之间的衔接，如通过派驻督察对例行督察、专项督察的整改落实情况进行监督，重要问题线索通过督察领导机构或直接反馈给相关部门，可替代督察“回头看”的形式，减少基层压力。

在督察人员力量上，建议提升督察领导小组层级，体现权威性，壮大领导小组成员组成，特别是吸纳组织考核、宣传、党纪监督等机关，以及与生态环境保护相关的有关部门的人员加入领导小组，保障督察工作顺畅。提高督察组工作的专业性，根据需求选聘涉及法律、生态环境相关专业的专家参与督察有关问题诊断分析，增强督察专职人员专业水平和环境监测分析的新技术应用能力，应设立基层督察联络机构，负责督办督察整改和落实。

在督察程序上，制定督察规划、计划，做好各地区督察工作统筹，注意与中央生态环境保护例行督察进驻督察的间隔，既能减轻地方工作压力，也能更好地发挥督察效果。督察工作方法上，应强化前期准备工作，多通过暗访和必要的摸底调查掌握地区基本情况，并将督察工作各环节规范化。督察过程应注意必要的信息公开，接受群众监督，督察进驻安排、边督边改情况、督察意见和整改情况、督察问责情况均需要对外公开。

健全监督体系，建立协作机制。明确地方党委政府各类监督内容清单，或整合相关监督事项，如省级专项巡视、省委和省政府专项督查、人大执法检查可为生态环境保护督察提供问题线索，或合并开展督察。建立对省级生态环境保护督察的组织和工作纪律的监督机制。

建立地方党政生态环境责任清单，完善党政问责制度，量化实施细则，提高督察发现问题问责的精准度，避免督察问责“扩大化”。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确了地方党政领导干部承担的生态环境保护责任，为进一步夯实责任，可借鉴中央巡视有关做法，在省级生态环境保护督察制度中强调督察对象包括地方党委政府主要负责人和具有生态环境保护领导责任的其他领导成员，在问责过程中，区分决策和执行过程产生的问题。同时，也应建立生态环境领域的尽职免责的容错机制，减轻督察与被督察人员的工作压力，使得“为官敢为”。当前我国生态文明体制改革进展较快，生态环境保护与经济社会发展协调度还不高，应把党政领导干部和基层干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试过程中的一些失误、无意过失与主观的违纪违法违规行为区分，明确可以容错的情形和标准依据。

完善生态环境领域的约谈、执法检查制度。生态环境约谈应在生态环境保护进驻督察和派驻督察工作中发挥作用。现有的约谈制度基于《环境保护部约谈暂行办法》，侧重于对政府有关领导的约谈，建议做好与督察制度的衔接，将约谈对象扩大至地方党委领导，必要时启动约谈应得到督察领导小组的授权。加强生态环境督察（监察）与综合执法的衔接。如涉及企业违法处罚执行主体为非生态环境管理部门的事项，当正常行政管理措施未能督促执行主体履职时，可将其作为督察问题线索。

《中央生态环境保护督察工作规定》明确了省级生态环境保护督察的法治依据，地方在建立健全省级生态环境保护督察制度时需要厘清省级生态环境保护督察的定位，给出做好中央生态环境保护督察延伸和补充的具体路径。在制度建设过程中，应围绕加大督察对象和督察内容的覆盖程度，夯实各级党委政府责任，发挥督察成果效力的总体原则，强化问题导向，区分领导责任和执行责任，并进一步规范督察工作程序和工作方法。工作中要加强不同形式督察之间的衔接，构建督察工作体系，形成工作合力。重视配套制度的建设，特别要健全与督察工作密切相关的党政领导生态环境责任清单制度、生态环境保护综合执法制度等相关制度，要建立生态环境保护领域相关监督检查工作的衔接机制，要结合督察工作需求完善生态环境约谈制度。同时随着生态文明制度建设的不断深入，也要处理好生态环境保护督察、自然资源督察等相关督察制度的关系。