引言

定义是对事物本质特征或概念内涵和外延的简要描述，一项制度的构建，须以对制度的准确定义为基础，因此对生态环境损害赔偿诉讼属性的界定是面对这一新型诉讼要解决的首要问题^[1]。生态环境损害赔偿诉讼的属性界定，不可回避的一个问题是其到底是私益诉讼还是公益诉讼，如对这一问题含糊其词或定性错误，将导致其定义和定位出现偏差，最终影响制度目的的实现。自2015年12月以来，国家陆续出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），最高人民法院（以下简称最高法）也于2019年6月出台了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），生态环境损害赔偿诉讼作为一种诉讼形式已经确立。但是，纵观现有制度可以发现，其对于生态环境损害赔偿诉讼的定义并不准确，由此形成的制度不能聚焦其应有的功能。鉴于此，亟须对生态环境损害赔偿诉讼的定义与定位重新审视，矫正其存在的偏差。本文通过对现有制度进行分析，提炼出生态环境损害赔偿制度的现行定义及定位，并对现有定义及定位进行剖析，揭示其存在的问题，在此基础上提出其应然定义和定位，以期对现有制度的完善起到建言作用。

1 生态环境损害赔偿诉讼的现行定义与定位

现有生态环境损害赔偿制度改革相关文件及司法解释中关于诉讼主体、诉权依据等方面的规定，反映出生态环境损害赔偿诉讼的现行定义。

1.1 现行定义：特殊私益诉讼

根据现有制度规定^①，有资格提起生态环境损害赔偿诉讼的主体包括：省级、地市级政府及其指定部门或机构、其他受国务院委托行使自然资源资产所有权的部门。这些主体的诉权取得分为两个层级：第一层级是国务院授权省级、地市级政府作为赔偿权利人，或者委托有关部门行使自然资源所有权；第二层级是省级、地市级政府指定相关部门或机构作为诉权主体，由此可知，各起诉主体的诉权均源自国务院。那么，国务院何以成为生态环境损害赔偿诉讼的诉权源头呢？根据《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》规定，生态环境损害赔偿诉讼是“基于国家自然资源所有权”而赋予诉权^②，再结合《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国物权法》中国家自然资源所有权的规定可知^①，国务院之所以能够作为生态环境损害赔偿诉讼主体资格的开源者，在于其国家自然资源所有权行使者身份。

① 详见《方案》第四部分第3条、《若干规定》第1条。

② 详见该《意见》第19条。

① 详见《宪法》第9条，《物权法》第46、47、48、49条。

因国家所有权的特殊性，以自然资源所有权行使者身份作为诉权赋予依据尚不足以认定生态环境损害赔偿诉讼的属性，需结合现有生态环境损害赔偿诉讼是在何种意义上看待国家自然资源所有权以及诉讼与国家自然资源所有权权能的关系加以考察，方能准确判定性质。纵观现有制度可以看出，现有生态环境损害赔偿诉讼是在自然资源国家所有权私权意义上进行设置的。首先，现有制度以“赔偿权利人”身份看待诉权主体，意味着其在诉讼中不但享有诉讼程序的参与权，而且享有实体请求权，这与私益诉讼诉权一致；其次，现有制度对“赔偿权利人”的权利行使适用私法自治规则，规定权利人可与致害者进行磋商，而这种磋商的定位是民事磋商而非行政协商，这一点从制度中关于申请司法确认的规定中明确体现出来^②，表明“赔偿权利人”是以平等民事主体的身份遵循私法自治规则行使和处分自身权利。

② 详见《方案》第四部分第4条及《若干规定》第20条。

综上，我国当前生态环境损害赔偿诉讼按照私益诉讼的路径设立，系权利主体在自身权利受损的情况下为私益目的而提起的民事诉讼，只不过因权利主体为国家，故而在诉讼运行上有一定的特殊性，但本质上仍为私益诉讼，因此其定义为特殊的私益诉讼。

1.2 现行定位：环境行政执法替代工具

因现行定义将生态环境损害赔偿诉讼界定为私益诉讼，致其在功能上衍生为环境行政执法替代工具。

行政机关本身在环境公共事务上具有广泛的行政执法权力和行政手段，如责令停产停业、停止建设、要求恢复原状、吊销营业执照以及罚款等。现行制度在行政机关的管理权之外，赋予政府及其指定部门和机构以自然资源“权利人”的身份通过诉讼主张权利，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、环境修复、损害赔偿和赔礼道歉^③，意味着政府通过提起生态环境损害赔偿诉讼，可以达到与环境行政执法同样的效果，在环境公益保护上衍生出了两套功能重叠的法律机制^[2]，政府可以在行政执法和提起诉讼之间进行选择，以实现相同的目的。当这种选择权的自由度足够大，则生态环境损害赔偿诉讼足可成为行政执法的替代工具。按照私益诉讼的逻辑，现行生态环境损害赔偿诉讼的定义无疑为政府提供了足够的选择空间——根据有权利必有救济的私权运行原则，当国家的自然资源所有权受到损害时，没有理由对其请求司法保护的权利进行禁止。另外，因生态环境损害赔偿诉讼系由实体权利人提起的诉讼，诉讼起因于自身权益受损，诉权来源于实体权益，据此，当权利标的遭受损害时，当然应当以作为权利人的政府进行诉讼为主导，其他主体作为非实体权利人身份，其提起诉讼仅能居于辅助地位。而在诉讼序位上，与社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼相比，政府作为权利人，当然具有提起诉讼的优先权。

③ 详见《若干规定》第11、12、13条。

综上，现行定义之下，必然得出生态环境损害赔偿诉讼的执法替代工具定位。

2 现行定义与定位存在问题

现有生态环境损害赔偿诉讼的制度构建“难以有效解决生态环境的公共性与私权个体性之间的矛盾” ^[3]，其现行定义存在逻辑漏洞，必然导致其定位偏差。

2.1 现行定义存在逻辑漏洞

漏洞之一是将自然资源的生态价值作为所有权客体。自然资源承载着经济价值、生态价值和社会价值等多重价值形态^[4]，生态价值具有主体不特定性和不可支配性，不能作为物权客体^[5]，所有权客体仅含自然资源的经济价值而不应指向其生态价值^[6]，故作为物权内容的所有权制度，仅能调整自然资源经济价值一面。据现有制度规定，生态环境损害赔偿诉讼针对环境生物要素和非生物要素的不利改变和生态系统功能的退化^④，说明其诉讼标的物是自然资源的生态价值。现有生态环境损害赔偿诉讼制度以自然资源所有权作为诉权依据，以达到保护一种不能作为所有权客体的价值，显然存在逻辑漏洞。

④ 详见《方案》第四部分。

漏洞之二是将国家所有权作为私权看待。按照现代依法治国理念，“权利”作为法律基本范畴来源于个人自然权利，是以个体为基础和前提的，其作用在于确认和保护个体利益^[7]。国家自然资源所有权具有公权性^[8]，是一种价值宣誓意义上的权利。根据我国《宪法》第9条规定，国家所有即全民所有，因此实际权利归属者乃为全民，国家所有体现的是一种公共信托的意义。因此，与其说国家自然资源所有权是占有、使用、收益和处分的权利，不如说是国家为保护公众的自然资源利益而承担的义务。显然，现有生态环境损害赔偿诉讼将一种公权意义上的权利当作私权予以救济存在逻辑漏洞。

漏洞之三是国家自然资源所有权不能囊括所有的自然资源。我国的公有制分全民所有和集体所有，前者由国家代表全民行使所有权，而后者则由集体组织代表其成员行使所有权，自然资源除法律规定属由国家所有的部分外，尚有部分由集体所有。另外，有的自然资源如空气并未被纳入所有制的范围之中。因此，以国家自然资源所有权作为政府对所有自然资源生态价值受损提起诉讼的诉权依据，显然存在逻辑漏洞。

综合以上分析可知，现有生态环境损害赔偿诉讼的属性界定不当，其现行定义不准确，以此为基础形成的制度必然存在定位偏差问题。

2.2 现有定位存在偏差

因生态环境损害赔偿诉讼现行定义存在逻辑漏洞，其环境执法替代工具的定位亦存在问题。

以同种损害救济为目的的社会组织环境民事公益诉讼、检察机关环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼应有序运行，才能优化制度合力，因此应当准确定位三者的主辅地位和运行序位。现有制度以生态环境损害赔偿诉讼作为三种诉讼的主导者，且占据优先运行的位置，这是建立在自然资源国家所有权私权认知的基础上的，但从上文的分析可知，这种认知是不正确的，因此这一制度运行秩序安排没有合理依据。事实上，因环境治理的“行政失灵”问题及行政机关本身所肩负的环境监管职责，政府提起环境民事公益诉讼的资格一直备受质疑。现有制度关于政府提起生态环境损害赔偿诉讼的优位性和主导性安排，恰恰与上述情理相悖，必然造成制度运行秩序的混乱，消解制度合力。

行政与司法在环境治理中，有着各自的角色定位，政府在环境治理中有着较为充分的职权、手段和能力实施环境治理，“环境资源作为公共物品的治理需以政府为主导” ^[9]。政府通过生态环境损害赔偿诉讼的方式实现环境公益保护，实质上是将法院作为一种工具，“通过司法的方式实现行政目的” ^[10]，这就要求只有少数“行政不能”的情形才有诉讼的必要性和合理性，否则会打破国家机关的角色分工，引起国家机关职能的重叠错位。现有制度从私益保护的角度，为政府实现环境公益保护开辟了一条可替代环境行政的路径，有导致环境行政管理制度空置的危险，使公法向私法逃逸，为行政不作为留下合法借口^[11]。职责不清也可能使国家各职能部门间陷入推诿扯皮的恶性循环，致使制度运行高成本、低效率。

3 生态环境损害赔偿诉讼定义与定位矫正

鉴于生态环境损害赔偿诉讼的既有定义与定位存在偏差，亟须对其偏差进行矫正。

3.1 定义矫正：回归环境民事公益诉讼本位

诉讼标的是用来区别不同诉讼的标准，虽然对于诉讼标的的定义至今未形成统一认识，但总体上来说，不管是以法律关系为标准的旧实体法说，还是新诉讼标的说（包括以诉讼声明+事实和理由为标准的二分肢说及仅以诉讼声明为标准的一分肢说），抑或是针对因同一事实而发生的数个给付内容相同的给付请求权而进行诉讼区分的新实体法说，均脱离不了判断诉的类型的几个要素，即实体法律关系、诉讼原因及诉讼请求^[12]。对比环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的要素，二者的诉讼标的并无差异：实体权利方面，二者均指向自然资源的生态利益，同样的利益只能有同一归属，不可能存在两种归属；诉的原因方面，二者均起因于生态环境损害；诉讼请求方面，二者的诉讼请求范围和类型相同。综上，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼系由同样原因引起、诉讼请求相同、所救济的利益同一，在此种情况下，前者被识别为私益诉讼、后者被识别为公益诉讼，作为不同诉讼类型被分置于不同系属之中，存在制度构建的双重标准问题，这必然造成制度体系割裂，影响制度的统一性和协调性。一般认为，环境公益诉讼是直接以环境公益保护为目的的诉讼，具有“主观为公益”的特点^[13]，质言之，环境公益诉讼的识别标准是目的标准。现行定义之所以将生态环境损害赔偿诉讼定性为私益诉讼，起因于对其系争利益误解为国家对自然资源所享有的私益，致其与环境民事公益诉讼分道扬镳。前已述及，这种观点存在逻辑漏洞。因“环境资源承载的是不特定多数人的公共环境利益” ^[14]，生态环境损害赔偿诉讼所保护的利益为生态环境本身的利益，即不特定多数人的环境利益，故所保护的利益应解释为公益，其归属于环境民事公益诉讼应无疑义。

3.2 定位矫正：一种执法补充机制

基于定义的矫正，生态环境损害赔偿诉讼的定位亦应随之矫正。

前已述及，政府生态环境损害赔偿诉讼的诉权来源并非国家对自然资源的私权利，那么其诉权来源何在？对此，学界形成了自然资源所有权公权说^[15]、国家环境公共事务管理权说^[16]、公共信托说^[17]等观点，深入分析可发现，这些观点本质上是一致的，国家自然资源公权说实质上是国家环境公共事务管理权的一种解释，而公共信托说与“国家所有即全民所有”的宪法规定如出一辙，说的也是国家所有权的公权性，因此各种学说均是国家环境公共事务管理权不同角度的解释。国家对公共事务的管理是国家建设美丽中国任务的要求，既是一项权力，也是一项不可推卸的责任，当现有行政手段不足以完成这一任务时，只能寻求司法的途径。由此可知，政府生态环境损害赔偿诉讼诉权的真正来源是国家对环境公共事务的管理权（义务），因此也可以说政府的这种诉权是其管理权（义务）的延伸^[18]，还可以说是一种非常规执法途径。既然是一种非常规的执法途径，就不能无条件适用，只有在常规行政手段不敷使用时才能采用。

基于上述分析，生态环境损害赔偿诉讼的运行顺位应让位于社会组织提起的环境民事公益诉讼。当前学界对起诉顺位众说纷纭，有放任说^[19]、行政优先说^[20]、社会组织优先说^[21]等。笔者认为，除却自然资源所有权的私权性，政府生态环境损害索赔的诉讼顺位应重新定位，经上文分析可知，这种私权性是不能成立的。诉讼是法律实施的一种方式，暗含效率原则：充分发动社会力量揭发违法行为，国家无须纠察每一个违法行为，只需对有关告诉进行真与假、是与非的判断并赋予强制执行效力，即可促进法律有效实施。在生态环境行政主管部门本身人力、物力极为有限的情况下，如已有社会组织提起环境民事公益诉讼，政府何须重复花费精力呢？综合权衡之下，在现行诸种以环境公益保护为目的的诉讼中，应以社会组织提起诉讼为主导并优先运行，政府提起生态环境损害赔偿诉讼继之。

由此必然得出的结论是，生态环境损害赔偿诉讼仅能作为行政执法的补充，在极有限的范围内发挥作用，绝不应成为可自由选择的行政执法替代工具。

4 完善生态环境损害赔偿诉讼制度的建言

当前生态环境损害赔偿诉讼定义与定位的偏差，反映在具体制度层面的问题主要有三个方面：其一是因其定义为私益诉讼，使其在诉讼体系上不能被包含于既有环境公益诉讼体系之中，导致诉讼体系的割裂；其二是因其现行定位为环境执法替代工具，故对起诉条件及诉讼请求范围的规定过于宽泛，以致环境行政管理部门可以在行政管理和提起诉讼之间有足够的自由选择空间；其三是由于私益诉讼定义及环境行政执法替代工具定位，因此规定其在诉讼序位上具有优先性。根据上文定义及定位的矫正，现有生态环境损害赔偿诉讼应从以下几个方面加以完善。

4.1 理顺制度体系

从上文对生态环境损害赔偿诉讼的定义可知，其所保护利益为环境公益，因此其属性完全符合环境民事公益诉讼的识别标准，应属环境民事公益诉讼的一种类型，与现有的社会组织环境民事公益诉讼和检察机关环境民事公益诉讼并列，三种诉讼形式均为生态环境损害赔偿制度重要内容^[22]。既然生态环境损害赔偿诉讼为环境民事公益诉讼，那么政府及相关指定部门、机构提起生态环境损害赔偿诉讼就不应在环境民事公益诉讼制度之外立法，而应作为环境民事公益诉讼体系的有机组成部分进行立法，将其与检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼进行有机统筹。当然，诉讼程序的设置应当与纠纷的类型相适应^[23]，在统一的环境民事公益诉讼之下，不同主体提起的诉讼在当事人的处分权利、当事人诉讼能力的强弱对比以及法院的职权强弱方面各不相同，应当根据诉讼主体的不同而设置相应的诉讼程序。

4.2 调整制度功能

因受现行定位偏差的影响，现有生态环境损害赔偿诉讼是粗放型的，诉讼提起条件和诉讼请求范围过于宽泛，不能聚焦其行政补充功能，具体体现在两个方面：其一是诉讼原因过于宽泛，目前对于政府提起生态环境损害赔偿诉讼适用于发生较大以上突发环境事件，或者在国家级、省级重点功能区，以及禁止开发区发生生态环境污染破坏事件以及其他严重影响生态后果等情形，在前置程序上仅要求开展诉前磋商程序a。前述限制实际上是较为宽松的，何谓“较大”环境事件、何谓“严重影响”生态后果，其标准均具有浓厚的主观性，可将任何生态环境损害行为囊括其中。而所谓的诉前磋商，对于其程序应如何进行，应当磋商到什么程度也未作规定，是否提起诉讼的主动权完全掌握在政府手中。其次，诉讼请求范围过于宽泛，现有制度将停止侵害、排除妨碍、消除危险等事项均作为政府及其指定部门或机构的诉讼请求范围，但通过行政行为的实施也可实现停止侵害、排除妨碍、消除危险的效果。立法的这种状况恐导致行政与司法界分不明，引起制度功能混乱，因此应对政府提起生态环境损害赔偿诉讼的条件进行明确限定，对于“较为严重”生态环境损害事件以及造成“严重”生态影响的标准予以明确，可从经济损失大小、影响范围、持续时间等方面明确标准。对于政府诉前磋商，应当以政府尽到“勤勉尽责”为标准，对磋商的程序做进一步完善。对于诉讼请求的范围，应限于政府不宜作出认定和处理的事项，诸如环境修复费用、生态服务功能损失等。

4.3 优化制度运行秩序

在私益诉讼认知的影响下，现有生态环境损害救济和保护诉讼制度形成了生态环境损害赔偿诉讼主导和优先的运行秩序现状。《若干规定》第16、17、18条规定，因同一生态环境损害行为，在既提起了生态环境损害赔偿诉讼、又提起了环境民事公益诉讼的情况下，应当先中止环境民事公益诉讼的审理；在提起生态环境损害赔偿诉讼后，又因同一损害行为提起环境民事公益诉讼的，应将环境民事公益诉讼合并到生态环境损害赔偿诉讼中进行审理。根据上文关于诉讼性质定位的回归和功能定位的调整，生态环境损害赔偿诉讼与社会组织民事公益诉讼和检察机关民事公益诉讼一样，均属公益诉讼范畴，因此其基于私益诉讼定位而设置的主导和优先地位依据不复存在，三种诉讼的运行秩序应根据其功能定位进行权衡。环境公益诉讼设置的契机和初衷，乃在于行政执法的瑕疵和不足在环境治理过程中逐步暴露出来的情况下，作为公众参与进行“私人”执法的一种机制而被启用，其初衷在于弥补行政执法的不足^[24]。因此，公众才是环境公益诉讼的主角，行政机关作为提起诉讼的主体，是在现有行政手段尚有不足的情况下不得已而为之的权宜之计，若非如此，政府实无必要求助司法。因此，现行生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的运行顺位应做如下调整：首先，就同一生态环境损害事件如已有适格社会组织提起环境民事公益诉讼，则政府提起相同诉讼请求的生态环境损害赔偿诉讼的，法院不再受理。其次，如政府先提起生态环境损害赔偿诉讼后，适格社会组织就同一环境损害事实提起相同诉讼请求的环境民事公益诉讼，则政府可撤回起诉，以支持诉讼人的身份参加诉讼。

5 余论

生态环境损害赔偿诉讼作为一种弥补政府环境行政执法不足的机制，在当前的情况下有其存在的必要性，但是，不应当因此回避其本身存在的缺点和问题。因以政府为主体提起诉讼，必然致其在诉讼构造以及诉讼效益方面存在难以克服的弊端。首先，在诉讼构造方面，公权力机关作为当事人的诉讼，需对公诉机关的权力加以约束。在生态环境损害赔偿诉讼中，政府与被告原本就是管理者与被管理者的关系，这种关系不会因为诉讼的启动而中止或终结，作为行政管理者，有要求被告提交管理所需材料的权力，在被告不服从的情况下，可采取诸如罚款等手段迫使被告就范，这足以形成原告对被告压倒性的优势。生态环境损害赔偿诉讼按照民事诉讼的框架设置，意味着对被告的责任认定不能按照类似刑事诉讼中“疑罪从无”“证据确凿”的标准进行，在双方均不能彻底推翻对方主张的情况下，只能根据举证责任、证据优势对比或因果关系的盖然性加以裁判，且作为一种民事诉讼，被告做出的对自身不利陈述或作出对自身不利的处分，原则上是不应予以禁止的，因此生态环境损害赔偿诉讼无法设置与刑事公诉或行政诉讼一样的公权限制规则。在诉讼效益方面，虽然行政和司法均是国家治理手段，但行政具有主动性、讲求效率，而司法具有被动性和事后性。因此在社会公共事务的施治过程中，往往是行政先行，而不是在做出行政行为之前，先由司法机关作出合法性裁定，行政与司法的这种运行机理体现了社会治理的效益要求。基于环境损害的隐蔽性、扩散性和难以恢复性，对于环境公共事务的处理更应强调效率，但生态环境损害赔偿诉讼的施治过程与上述效益原则相悖。鉴于因生态环境损害赔偿诉讼的上述弊端，从长远看，应将生态环境损害赔偿转化为公法责任、增加“责令赔偿生态环境损害”等行政处罚方式^[25]。当然，创设一种新的行政处罚方式意味着行政权力的扩张和公民私权利的限缩，有导致行政权力膨胀和滥用的风险，应当慎行，可先通过生态环境损害赔偿诉讼的开展形成规则，待时机成熟后积极稳妥推进修法。