引言

以煤为主的能源消费结构是我国SO₂、NO_x、烟尘等污染物排放量巨大，区域性复合型大气污染严重的主要原因之一^[1-4]。为了切实改善大气环境质量，我国在燃煤、工业、扬尘及机动车等领域开展了大量工作^{[5, 6]}，近年来我国大气环境质量开始出现逐步好转态势，但跟发达国家相比仍有巨大差距，特别是北方地区冬季的大气污染问题仍较为突出^[7]。北方重污染天气频发时段与集中燃煤在冬季高度重合^[8]，以农村民用冬季采暖、工业炉窑散烧为主的散煤燃烧带来的大气污染物排放，对空气质量和人体健康的危害比相同排放量工业源的危害更大^{[9, 10]}，散煤是大气污染治理的难点和重点，是解决北方地区大气污染问题的重要环节^{[11, 12]}。为了治理民用散煤，多部门自2017年开始共同推动以“双替代”（煤改电、煤改气）为主的北方地区清洁取暖工作，中央财政累计投入数百亿元。通过两个采暖季的实践，完成散煤治理任务1000多万户，清洁取暖取得显著成效，能源消费结构得以优化，大气污染物排放持续下降，空气质量达标天数逐年增长，为打赢蓝天保卫战做出了重要贡献^[13-16]。

目前京津冀及周边地区民用散煤治理中的“双替代”工作主要依靠中央和地方政府财政补贴推进，“双替代”的设备投入、运维成本较高^[17]，改造后农户采暖的经济负担显著增大^{[18, 19]}，严重依赖补贴困扰散煤治理中清洁能源替代可持续性已成业内共识^[20]。生态环境部在2019年初抽查发现，补助资金筹集不到位、管理不规范、划拨不及时的情况，影响了群众用气用电取暖的积极性，保定市已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36.1%^[21]。

目前京津冀及周边地区散煤“双替代”补贴政策已经进入最后一年，下一步的补贴政策仍未明确，如何保障北方地区散煤治理、清洁取暖的成效已经成为迫切需要解决的问题。本文梳理了京津冀及周边地区散煤“双替代”补贴政策实施现状并剖析补贴政策存在的主要问题，计算不同技术路径选择情况下“2+26”城市及整个北方农村地区清洁取暖所需财政补贴资金规模，为未来清洁取暖补贴政策的制定和实施提出了建议。

1 清洁取暖政策实施现状 1.1 总体实施情况

据《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，截至2016年底，我国北方地区城乡建筑取暖总面积约206亿m²，其中农村建筑取暖面积65亿m²，占31.5%；北方地区供暖以燃煤为主，年消耗煤炭约4亿吨标准煤，其中散烧煤和低效小锅炉用煤约占50%，主要分布在农村地区。

2017年发布的《京津冀及周边地区2017— 2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》对“2+26”城市清洁取暖替代散烧煤工作提出到2017年10月底前需完成电代煤、气代煤300万户以上的目标，拉开了北方地区大规模清洁取暖改造工程的序幕。2018年清洁取暖替代工作在“2+26”城市的基础上扩展了汾渭平原11市，中央财政支持的试点城市由12个扩展至35个，覆盖了除北京以外的27个“2+26”城市和7个汾渭平原城市。

据《中国散煤综合治理调研报告2019》显示，2018年共削减散煤使用量约6100万t，其中民用散煤占28%，主要是“2+26”城市和汾渭平原11市的农村清洁取暖改造。2018年重点区域清洁取暖改造近614.75万户，超额完成目标40%，替代民用散煤约1680万t。民用散煤治理政策趋向理性，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热的“四宜”原则得到逐步落实，对改善区域大气环境质量起到了重要作用。

以“2+26”城市为改造重点的京津冀及周边地区是北方农村地区清洁取暖改造的先驱和重点区域。截至2018年底，京、津、冀、晋、鲁、豫等六省份共完成清洁取暖改造1219.05万户，其中气代煤581.09万户，电代煤307.27万户，少量采用接入集中供暖和使用可再生能源方式，大约有297.82万户尚不具备改造条件的采用洁净型煤替代的方式，详见表 1。

从区域分布来看，河北省8个通道城市是京津冀及周边地区双替代工作的主战场，改造完成户数占总完成户数的47%，详见图 1。

从技术路径来看，气代煤、电代煤是主要技术途径，共完成888.36万户，占总完成户数的72.9%，气代煤多于电代煤，总气电比为1.89:1。各地区基础设施条件的不同造成清洁取暖改造技术路径的选择存在区域差异性，冀、晋、鲁更偏向气代煤，气电比分别达到了7.22、4.73、3.08，而豫、京更偏向电代煤，气电比分别为0.15和0.22，见图 2。其中，河北一省就完成了气代煤改造374.12万t，占全部气代煤改造总量的64.4%，快速增长的需求给区域天然气供给平衡带来了一定的压力。

各地根据各类技术的改造难度、技术成熟情况及资源禀赋、经济状况等多方面因素，使用最多的清洁取暖设备包括蓄能式电暖器、空气源热泵和燃气壁挂炉三类，农村地区清洁取暖方式正在向多元化改变，居民用能习惯和消费方式正在发生转变，各地出台的价格和补贴政策也基本围绕这三类技术制定。

1.2 补贴政策实施现状

清洁取暖改造工程是一个庞大的政府工程，更是一个重要的民生工程，虽然生态环境效益巨大，但由于其高投资和外部性，难以完全由市场顺利推动，因此需要政府的干预。

截至2018年底，国家和各地清洁取暖改造支持重要政策汇总见表 2。各级政府对清洁取暖改造非常重视，除提出明确改造计划外，各级政府主要通过价格政策、补贴政策来改变清洁取暖设备和运维的相对价格来推动改造工程的实施。通过对政策文件的梳理和提取，形成各地清洁取暖补贴标准汇总于表 3和表 4，鉴于部分省份内各市补贴标准不一，为方便统计分别取已公布的最高补贴标准。

从资金来源看，中央财政会对清洁取暖试点城市提供部分资金支持，涵盖除北京市的所有“2+26”城市，若这部分资金全部用于发放农村清洁取暖补贴，可减少地方资金压力。但实际上这部分资金还要支持取暖用燃煤小锅炉整治、用户端建筑节能改造、超低能耗建筑建设等。对于剩余的资金缺口，除河北省部分城市存在省、市、县三级补贴外，其他各地通常由省、市二级财政或市、县（区）二级财政按一定比例分担，补贴资金可能会对地方财政造成较大压力。

1.3 存在的主要问题 1.3.1 技术层面

清洁取暖成本与居民的实际支付能力不匹配，政府需投入大量补贴资金以保证工作的启动和持续，升级清洁取暖技术、降低成本是技术层面所面临的主要问题。

1.3.2 管理层面

大规模的清洁取暖替代增加了各级地方政府的财政负担，随着改造范围的扩大，地方财政的资金压力将越来越大，中央财政的支持范围和力度也应有所提升。从长远来看，探索更多非现金激励政策模式，构建可持续发展的机制，尽可能地降低财政补贴强度，形成“企业为主，政府推动，居民可承受”的清洁取暖商业模式是未来管理层所需考虑的主要问题。2017年“气荒”问题的出现也暴露出部分地区散煤替代工作缺乏与天然气管网建设部门的统筹协调等问题。

1.3.3 用户层面

电力、天然气用于农村供暖的成本较高，在补贴需逐步降低至退出的预期下，如何降低补贴标准、确立何种水平的补贴标准降低幅度成为政府所面临的重要问题。但各地经济水平、资源禀赋等不尽相同，居民取暖成本也各不相等，各地实行同一水平的补贴政策并不现实。北方清洁取暖试点的中央财政补贴时效只有3年，第一批12个城市试点的补贴将于2020年4月结束，优化现有补贴政策和保障后补贴时代散煤治理效果是当下面临的迫切难题。

2 清洁取暖改造补贴投资测算 2.1 户均改造投入测算

清洁取暖费用与采暖技术、采暖面积、采暖时长、建筑节能情况等因素有关，北京节能环保中心以北京农村地区典型节能住宅为例对清洁取暖的施工及运行投资进行了估算，其计算采用的相关指标参数如表 5所示。由于北京农村地区建筑节能改造工作起步较早，房屋保温性能较其他地区更高，因此在计算其他地区农村清洁采暖能源消耗量时，应在此标准上适当提升。根据我国建筑节能发展规划，从1986年起逐步实施节能30%、50%和65%的建筑节能设计标准，即强制要求新建节能建筑的节能量达30%、50%、65%，如北京市等部分区域已开始实行75%的建筑节能标准。和城镇建筑相比，农村建筑的节能水平较低，因此估算《北京市新能源和可再生能源技术应用评价》中采取的典型节能住宅的节能量为50%~ 65%，即通过技术措施，将采暖能耗从当地基准能耗的基础上节能50%~ 65%。而对于未经建筑节能改造的农村住宅，其节能量计为0，即对于非节能建筑，其采暖能耗（燃料实物消耗量）比节能建筑高1~ 1.85倍。在后文对于清洁取暖能耗的估算中，将分别以50%和65%作为北京市典型节能住宅的节能标准，估算未经建筑节能改造的农宅清洁取暖能耗。

2.1.1 施工阶段

施工阶段的投资主要包含设备和配套基础设施两部分，其中设备投资主要指采暖技术的供热热源设备、各类辅助设备、管路系统及供热末端等部分的投资。配套基础设施投资主要指在清洁能源采暖技术使用过程中，为满足其安装、运行条件，进行配套的燃气管线、电力设施增容等建设所投入的费用。

参照《北京市新能源和可再生能源技术应用评价》，采用不同的清洁取暖方式会产生不同的成本，目前广泛推行的还是电代煤和气代煤两种方式，其中电代煤的主要应用形式有空气源热泵、蓄能电锅炉、蓄热式电采暖器三种，各类设备投资及配套设施投资情况见表 6。

2.1.2 运行阶段

运行阶段所产生的费用主要包括热源消耗燃料费用、系统辅助设备耗能产生的费用、折旧与检修费三个部分。其中，热源消耗燃料费用包括燃气锅炉的耗气量、电采暖及热泵的耗电量、煤炉具的耗煤量等费用；系统辅助设备耗能产生的费用包括水泵、燃气锅炉等设备运行的耗水、耗电量；维检费指根据供暖系统中产品、配件等进行系统年维护的成本，包含维护材料费、人工费。维检费按设备初投资的1.5%估算。运行费用还应包括设备的折旧费，考虑到目前大部分清洁取暖设备的设计使用年限均在10~ 20年，且清洁取暖技术正处于快速更新阶段，设备折旧后成本的变化情况难以预测，因此暂不计算该部分费用。各类技术运行能源消耗量及维检费用估算结果见表 7。

2.2 清洁取暖目标用户测算

根据《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》提出的规划目标，结合2017年各省（区、市）农村人口数及户均人数，可分别计算各省份近期农村清洁取暖改造户数目标情况，见表 8。对于提前超额完成目标用户量的城市，以已完成改造的用户量为准。

2019年北方地区农村清洁取暖改造目标为2546.8万户，2021年为4251.1万户。各省份中气代煤和电代煤用户的比例并无相关规定，因此用天然气供暖和电供暖面积发展目标之比近似估算。

2.3 投资测算

利用户均清洁取暖改造投资以及各城市已确定的补贴标准，可得出不同地区对于煤改电、煤改气改造工程的户均实际补贴水平，见表 9。结合各城市煤改电、煤改气工程量，可计算出每年用于设备补贴及运行补贴的总投资情况。

2019年北方农村地区清洁取暖改造目标为2546.8万户，2021年为4251.1万户，所需各类补贴的投资额如表 10所示。若全部使用蓄能类设备作为电取暖方式，2019年，北方地区一共需要设备、管网等一次性补贴2150.37亿元，年运行补贴373.13亿元，2021年需设备、管网等一次性补贴3115.15亿元，年运行补贴621.53亿元。若使用热泵类设备作为电取暖方式，则2019年和2021年的前期一次性补贴投入各需提高1112.69亿元、1835.41亿元，而在不进行农居节能改造的情况下，热泵类清洁取暖的年运行补贴与蓄能类设备持平或略低，在进行农居节能改造后，2019年的清洁取暖年运行补贴将降低90.10亿~ 105.68亿元，2021年的年运行补贴将降低148.62亿~ 174.33亿元。在不考虑贴现率的情况下，采用热泵类设备所节省的运行补贴最短能在运行11年后弥补其所需的前期一次性补贴的提高。

由“2+26”城市清洁取暖补贴资金需求量的测算结果可知，在推进清洁取暖改造的过程中，中央财政的支持对于减轻地方财政资金压力具有重要意义。在整个北方地区，目前中央财政每年拨付至清洁取暖试点城市的奖补资金合计174亿元，试点示范期为三年，三年累计奖补资金522亿元，覆盖2019年北方农村地区清洁取暖改造各项补贴所需投资总额的16%~ 21%。随着改造范围的扩大，地方财政的资金压力也将继续扩大，中央财政的支持范围和力度也应有所提升。

3 结论与政策建议 3.1 结论

从政府的角度来看，清洁取暖补贴投入资金总额高，地方财政压力较大；从用户的角度来看，清洁取暖改造设备与运维费用高于燃煤，用户对补贴依赖大。

以“2+26”城市现有的补贴政策为标准，中央财政每年拨付至清洁取暖试点城市的奖补资金合计174亿元，三年累计奖补资金522亿元，只能覆盖2019年改造各项补贴所需投资总额的20%左右，地方政府财政压力巨大。

若全部使用热泵类设备作为电取暖方式，在进行农居节能改造后，2019年的清洁取暖年运行补贴将降低90.10亿~ 105.68亿元，2021年的年运行补贴将降低148.62亿~ 174.33亿元，从长期运行的角度来看，使用热泵类设备并进行建筑节能改造对降低补贴资金的投入有着积极影响。

3.2 政策建议

对未来京津冀及周边地区农村清洁取暖补贴政策的制定和实施建议如下：

（1）继续充分发挥中央财政支持作用。中央财政的支持对于减轻地方财政资金压力具有重要意义，目前中央财政每年拨付至清洁取暖试点城市的奖补资金与清洁取暖改造各项补贴投资总额相比仍显不足，随着改造范围的扩大，地方财政的资金压力将越来越大，中央财政的支持范围和力度也应有所提升。

（2）充分利用市场建立多元化投融资机制，引入银行等金融机构的融资支持。鼓励和引导金融资本投入清洁取暖领域，拓宽金融机构支持清洁取暖渠道，研究设立北方清洁取暖基金，拓宽金融机构支持清洁取暖渠道；创新金融产品和服务，探索金融支持清洁取暖项目PPP项目的方式，鼓励和引导社会资本投资清洁取暖项目^[22]。

（3）已大规模推进农村清洁取暖改造并已制定清洁取暖补贴政策的地区，应继续制定新的清洁取暖补贴政策。若补贴资金压力较大，可通过由省、市、县（区）三级财政分担的形式缓解，也可通过创新补贴计算形式，如参考晋城市对取暖费用1200~ 2400元区间进行全额补贴的方式，即将降低补贴门槛改为设立补贴门槛等，提升农户的清洁取暖支付意愿，从而在满足农户需求的前提下，降低补贴标准，缓解财政资金压力。还可区分不同农户的清洁取暖经济承受能力，对目前清洁取暖费用在家庭总年收入中占比较高的农户进行精准补贴，对经济承受能力较高的农户，可适当减少补贴的发放，从而实现缓解补贴资金压力的目的。

（4）对于尚未大规模推进农村清洁取暖改造的地区，建议不要急于求成。可以优先给建筑保温性能较好或经济实力较强的农户进行改造，通过一段时间的清洁取暖体验后在农户中形成良好的口碑，以增强其他农户进行清洁取暖改造的意向。对于保温性能较差的老旧农房，不宜强制性地推进清洁取暖，而应兼顾清洁取暖与建筑节能改造，若农户的改造意向不强，可以通过发放部分补贴的形式加以引导。若地方财政压力较大，也可以参照分级财政分担、创新补贴计算形式、精准补贴等方法加以缓解。

（5）清洁取暖补贴标准的制定和调整应在农户可接受、政府可承担的前提下，逐步实现退坡。在补贴退坡的同时，可采用提高补贴政策的宣传强度、加强环保知识的普及、宣传清洁取暖设备的正确使用方式等手段来提升农户的支付意愿，从而保持农户对清洁取暖的积极性。