点源污染是环境污染的重要表现形式之一，通常指有固定排放点、可识别的单污染源，也是污染防治的重要管制对象。我国现行的各项环境管理制度中，针对点源管理的主要有环境影响评价、“三同时”、排污许可证、排污收费、限期治理、总量控制和排污权交易等制度^[1]，这些制度功能各异，分别管控点源污染的不同运行阶段，但在实际运行中由于制度本身的缺陷以及环保系统内部衔接机制的不完善等，造成一定的管理脱节现象，弱化了制度体系的整体效能。

排污许可证制度作为国际通行的一项环境管理基本制度，许多发达国家将其作为污染源管理的核心和支柱。我国对于排污许可证制度的探索和实践已经开展二十余年，但由于法律支撑不足、制度定位不清、缺乏科学设计和后续监管等原因，该制度一直以来尚未发挥其真正的效用。近年来国内学者对于排污许可证制度研究逐渐向一证管理的方向发展，如宋国君等从点源控制的基本目标出发，认为排污许可证制度是点源排放控制的最基本、最核心的手段，同时也是其他政策手段的“载体”^[2]；罗吉也提出，要将不同制度的管理要求集中通过排污许可证一证管理，体现全过程管理和长效管理^[3]；在此基础上，卢瑛莹等明确提出了“一证式”管理模式的排污许可证制度定义，即在管理对象、管理时段、管理内容上全面实现“一证式”管理，具体包含三方面的内涵：实现水、气、噪声等各污染类型的综合许可，实现排污单位生命周期的全过程许可和实现各类污染源环境管理要求的综合集成^[4]。但是，对于各类污染源环境管理要求的综合集成是一个复杂的系统，目前尚未有对于基于“一证式”许可的点源环境管理制度系统整合的报导。因此，本文围绕“一证式”管理模式的排污许可证制度内涵，从提升当前点源环境管理制度体系综合效能角度出发，系统地提出以排污许可证制度统筹衔接其他点源环境管理制度方式，以期重新构建更为高效化、精细化的点源环境管理体系。

点源环境行为管控是个复杂的系统工程，经过多年的发展，我国逐步建立了一系列规范点源环境行为的制度和措施，并将其分别作用于污染点源的不同生存阶段（图 1）。

图 1(Figure 1)

图 1 现行点源生存周期中的主要环境管理制度

排污许可证制度是指环境保护行政主管部门根据排污单位申请，经依法审查、许可其按照排污许可证载明的要求排放污染物，对排污行为进行约束的规范化管理制度^[4]。从排污许可证制度的定义可知，排污许可证制度可以是对点源排污行为的持续、综合许可和动态监管。但当前我国对于该制度的探索和实践还未能充分运用其内涵，在具体操作中存在如下问题：

一是未能充分利用排污许可证制度的丰富内涵，导致其应用外延十分狭窄。现行的排污许可证制度在管理项目上通常只涉及废水和废气，未将噪声等纳入许可范围，从污染适用范围上来看仍较为狭窄；在管理内容上通常只强调排污总量和排污浓度，对于实现合法排污的必要手段如环保治理设施、企业自我监测等其他环境行为尚未做出规范要求，不利于对点源排污行为的高效管制；在管理阶段上一般仅作用于项目运行期，对于项目筹建期、建设期以及停产关闭期的环境行为管理尚无涉及，未能实现对点源生存周期的全过程监管。二是未能充分发挥排污许可证制度的主轴作用，导致其核心地位无法确立。现行的排污许可证制度在建设项目环保设施竣工验收后方才介入，其对于环境影响评价制度、“三同时”制度的衔接十分欠缺，同时在点源生产运行期间，其与排污收费制度、日常环保监管等也尚未建立良好的互助关系，致使排污许可证制度在当前的实践中成为对现有环境管理体系的一个修补，其实施是在已有的诸多环境管理制度上的步骤累加，未成为环境管理体系的核心制度，也使现行整个点源环境管理体系缺乏主轴。三是未能充分严格排污许可证制度的后续监管，导致制度执行效果不尽如人意。由于排污许可证制度法律依据的不充分，罚责不明、处罚力度较小，制度内容设计不完善，缺乏相应的监测、核定要求等，目前对排污许可证制度的推行中，无论是上级系统对下级的检查还是环保人员的平时执法，都很少有把排污单位是否持证排污作为一项检查内容，使排污许可证的发放流于形式，未能真正发挥其对排污行为的管制效用。

除排污许可证制度外，现行对于点源环境管理还有环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、总量控制和排污权交易等制度，这些制度在管理内容上作用领域有限，通常只作用于某一阶段，没有常规性的能贯穿污染防治全过程、全方位的制度，致使这些管理制度尚未构成一个高效、紧凑、严密的点源环境管理体系，具体而言：

环境影响评价制度和“三同时”制度作为对污染源环境损害的预防性管理措施，是对新建项目建设、运营的附条件许可，仅作用于项目筹备及建设期，对于项目运营后如何保证实现环评所要求的污染治理水平和污染物排放要求，则缺乏后续监管手段^[5]，可以说是一种“静态”的管理制度。且环境影响评价作为项目建设实施的附条件许可，其相关要求及承诺并未引起排污单位甚至地方环保行政主管部门的足够重视，在“三同时”制度执行中经常出现没有按照环评文件要求实施，导致存在大量批建不符、难以完成环保设施竣工验收的情况^[6]；同时，现行环保设施竣工验收中要求排污单位的生产工艺、规模等也需与环评文件完全一致，对于因生产工艺优化、生产规模因市场原因未能达到预期规模等情况也不能进行验收，制度操作过于僵化。总量控制制度从制度内涵上可以实现对项目排污总量的分配以及运营期实际排污总量的管控，但由于目前总量控制制度仍以行政手段推进为主，法律依据尚不充分，在具体实施中通常只强化了地区总量控制目标责任的分解，对于单个污染源实际排污量的核定、超量处罚等管控手段还十分缺失。排污权交易制度是总量控制体系下对污染源管理的一种经济刺激手段，注重对环境资源的市场化配置，但由于环保精细化管理不足，在实际操作中存在排污权与区域排污总量衔接性不够的问题，且目前排污权本身还存在法律权属不明的尴尬。排污收费制度作为贯穿项目试运营和正式运营期的污染源管理制度，通过排污申报、核定、收费等程序对排污行为进行确认，但制度本身并不具备对排污行为的管制作用，因而目前对于排污单位自行申报数据的真实性没有相关考核和有力的惩处，其数据的可靠性一直以来存在较大争议，成为排污单位的又一套环境管理数据，十分不利于行政部门的监管，也导致排污费不能按实收取。污染限期治理制度是对污染源排污行为的末端管理措施，作用于污染源违法排污行为发生之后，与其他污染源环境管理制度关联性较弱，且制度本身还存在许多问题，诸如缺乏对治理过程的控制、治理期限不够明确、处罚形式单一强度不够等问题^[7]。此外，从目前对点源生存周期的环境管理制度操作来看，一个建设项目在投产运营前，需经过环境影响评价审批、环保设施竣工验收、排污许可证核发三项行政或非行政许可，排污单位普遍反映环节多、材料多、时间长、负担重等。而排污收费、排污权交易、总量控制等制度在执行中则均需对建设项目的实际排污量进行核定，各项制度自成一套数据，没有进行有效衔接和统一，增加了排污单位自身环境管理和行政主管部门环境管理的负担，亟需对这些点源环境管理制度进行科学重构。

基于“一证式”许可的点源环境管理制度整合，就是要以“一证式”管理模式的排污许可证制度作为点源环境管理的核心性、统领性管理制度，将其他各项点源环境管理制度在管理内容上进行有效整合，在具体执行上进行有效衔接，在操作流程上进行适当精简，从而全面优化点源环境管理制度体系。

全面树立排污许可证制度在点源环境管理制度体系中的核心地位，充分发挥其持续的、综合的许可功能以及动态的监管优势，总体思路如图 2所示。一是将排污许可证制度的管理贯穿整个项目筹建期、建设及试运营期、正式运营期和停产修复期，把排污单位影响环境的开发、建设、经营等活动一并纳入管理轨道，解决现有的其他点源环境管理制度仅作用于排污单位生存周期某一阶段的应用局限。二是全面丰富排污许可证制度的管理内容，将废水、废气、噪声等各类污染类型全部纳入管理事项，把现有的各项点源环境管理制度中对排污单位的管理要求通过排污许可证集中体现，通过排污许可证制度将各项点源环境管理制度有效串联、有机整合，改变现有的点源环境管理制度各自为营的分散模式。三是建立排污许可证动态监管机制，根据环境管理的最新要求及时更新排污许可事项，同时将排污单位的排污行为规范要求和实际行为登录在排污许可证中，以排污许可证作为日常环境执法监管的主要凭证，强化点源持证排污、按证排污，强化企业自我治污、自我监测、自我报告等环保责任，提升点源环境监管效率。

图 2(Figure 2)

图 2 “一证式”管理模式下点源环境管理制度体系构建

（1）与环境影响评价制度的整合

环境影响评价制度作为对所有新、改、扩建项目的前置审批制度，通过对建设项目选址、设计和建成投产使用后可能产生的环境影响进行全方位的评估，提出项目实施的环保可行性以及实施后环保防治措施的要求。因此，环评文件可作为核发排污许可证的重要依据，其内容也可作为排污许可证中基本信息的来源，如企业基本信息、施工期环境保护要求、厂区平面布置图、环保设施建设及运维要求、污染物排放种类及总量控制要求、所执行的环保标准、环保监测要求等；同时，通过排污许可证制度的后续监管，可以落实环评文件中的各项管理要求，使环境影响评价制度在无形中延伸了管理生命，从而有效解决现行环境影响评价制度的阶段性静态管理模式的弊端。

（2）与“三同时”制度的整合

“三同时”制度是我国特有的环境管理制度，国际上通常在环境影响评价概念中，把环评文件提出的防治污染、防止生态破坏措施的落实看作是环境影响评价的一部分。但由于我国“三同时”制度先于环境影响评价制度而建立，对于建设项目环境管理就人为分成了两个阶段，即环评阶段和“三同时”执行阶段，并采取环保设施竣工验收这一方式来监督“三同时”制度的执行情况。分割后的环境管理在实施中缺乏灵活性，制度执行易走向僵化，因此需要以排污许可证制度对环评制度与“三同时”制度进行有效串联。首先，在排污许可证中明确“三同时”制度要求，由于排污许可证中已经吸纳了环评文件对于排污单位环保设施建设等相关要求，因此可通过对排污许可证执行情况的监管来替代对“三同时”执行情况的监管，这可在一定程度上增强“ 三同时”制度与环评制度的互动性。其次，对建设期排污许可证制度执行情况的监管也可取代环保设施竣工验收程序，如建设项目在建设期完成后已落实排污许可证所登载的相关要求，则基本上也符合环保设施竣工验收的要求，没有必要再另行一道审批程序，从而解决当前环保设施竣工验收率屡居低位的尴尬。最后，对于建设期排污许可证制度的执行监管，要更加强化对于环保设施有效建设及运行、污染物排放复核环保要求等方面。

（3）与总量控制制度的整合

总量控制作为对一个区域内污染物排放总量指标的总体控制，是一项宏观性、目标性的政策，鉴于目前的总量控制制度更强调区域总量指标核算和分配，对单个污染源总量控制缺少法规制约，因而造成对点源排污总量控制的直接压力不足。因此，可将排放许可证作为总量控制制度实施的法律手段，将按总量控制要求分解至排污单位的总量指标，以排污许可证的形式确定下来，成为该排污单位的许可排污量，使排污许可证中的许可排污量成为总量控制指标的具体体现。其次，按照现行的《中华人民共和国环境保护法》的规定，排污单位“未获得排污许可证的，不得排放污染物”，故行政管理部门可通过控制排污许可证发放数量以及在许可证中登载的许可排污总量等来落实总量控制管理，实行区域排污单位许可排污量总和不能突破该区域总量控制目标。此外，在长期环境管理过程中，行政管理部门可根据一定时期内区域环境质量状况、污染物变化及治理需要等，利用排污许可证的后续管理对各排污单位的许可排污量进行变更、调控，从而有效弥补现行总量控制体系中对污染源总量管理的缺失，将“自上而下”式的总量控制转变为总量目标与污染源控制相结合的真正意义上的总量管理。

（4）与排污权交易制度的整合

根据国务院办公厅《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号），排污权有偿使用和交易是排污单位获取排污权总量指标的途径，但至今对于排污权有偿使用和交易尚未有法律层面的支撑。一方面，许可总量指标是排污许可证的重要内容，因此可将排污权有偿使用和交易这一获取总量指标的途径作为排污许可证发放的前提条件之一，使得排污许可证成为排污权指标的有效载体，并将排污单位在运行过程中的排污权有偿和交易行为也在许可证中载明，使排污许可证成为排污权有偿使用和交易推进的保障；另一方面，获得全面、真实、有效的排污行为记录，是排污交易制度有效运转的关键之一，对于参与排污权交易的现有排污单位，可以依据其排污许可证执行情况进行交易资格审查，确认交易单位的合法身份，并进行排污权指标核定和流向管控等。

（5）与排污收费制度的整合

排污收费制度规定一切向环境排放污染物的单位和个体生产经营者均需按照国家的规定和标准缴纳一定费用的制度。2014年，环保部将排污申报的报表调整为《工业企业排放污染物基本信息申报表》、《工业企业排放污染物动态申报表》、《特殊行业排放污染物补充申报表》、《建筑施工排放污染物申报表》、《小型第三产业排放污染物申报表》等，取消年度预申报，实行根据实际排污状况动态申报。按照现行排污收费制度执行方式，排污许可证制度可与其进行三个方面的整合：一是通过管理平台的数据互通，将排污许可证中关于工业企业排放污染物基本信息直接引用至排污收费管理系统中，避免排污单位对《工业企业排放污染物基本信息申报表》的重复申报；二是将排污收费制度中对于排污单位重大变动信息需报备的要求与排污许可证动态管理的要求相结合，将企业重大变动信息在排污许可证管理系统和排污收费系统中同步更新，避免排污单位多头报备；三是利用排污许可证监管中对于排污单位的自我监测、自我报告要求以及对排污单位实际排污量的核定等，确定排污单位实际排污量，并按此进行收费，推进排污收费按实收取，推进环保管理数据统一，实现对于点源的环保管理数据仅留有许可排污量和实际排污量。

（6）与限期治理制度的整合

限期治理实际上是排污单位在规定时间内对自身环保行为“自我修复”的一个过程。鉴于其违法违规排污的已有行为和自我整改的特殊情况，限期治理也是排污许可证制度管理的一种特殊情况。在制度整合上，建议在排污许可证中登载排污单位限期治理的执行时间、执行主要原因和内容等信息；在限期治理过程中，按照排污许可证信息对限期治理排污单位进行督察；排污单位限期治理整改完成并通过验收后，在排污许可证上登载验收日期及验收情况等信息。

基于排污许可证制度对于其他点源环境管理制度的整合，在各操作程序上也应予以进一步优化，整体提升行政管理效率。

第一，在项目筹建阶段，主要是排污许可证的核发管理，需整合的制度主要有总量控制、排污权交易和环境影响评价等。将总量准入、排污权交易、环境影响评价作为排污许可证发放的前提条件。排污单位初次提交环评文件后由主管部门进行总量准入审核，核准总量指标后由排污单位向排污权交易机构提出指标申购申请，交易获得的符合总量控制要求的排污权指标可作为许可排污量载入排污许可证。排污许可证的核发程序在环境影响评价制度执行后期启动，在环评文件获得审批同意后核发排污许可证，并纳入排污许可证后续监管。同时，区域总量控制指标经层层分解后分配至排污单位，作为排污单位的初始排污权分配指标，需缴纳相应有偿费用后，将初始排污权指标作为许可排污量载入排污许可证。此外，建议在排污单位领取排污许可证之前，需签署承诺书，保证所提供材料的真实性，并承诺会履行排污许可证上的要求。

第二，在建设及试运营阶段，排污许可证开始发挥其全过程监管的职能，主要需整合的制度有“三同时”制度。核发的排污许可证中已对建设期环保要求和“三同时”制度基本要求进行明确，因而在项目建设过程中，以排污许可证对建设期环保行为及环保设施建设情况的监管替代“三同时”制度的执行检查及环保设施竣工验收等环境管理程序，如在监管过程中发现建设项目发生与许可证登载要求严重不符的重大变更，则需撤销原有排污许可证，重新进入环评审批及排污许可证核发程序。如需进行试生产的排污单位，可在排污许可证中记录试生产期限等主要情况，便于行政主管部门监管。

第三，正式运营阶段，是排污许可证的持续监管作用的发挥，需衔接的制度主要有排污收费、总量控制、排污权交易、限期治理等。在排污许可证制度的监管机制中需更加强化排污单位的自我管制法律责任，以排污单位的自我监测、自我报告、实际排污情况证明材料为主，结合政府日常监管记录，作为排污单位实际排污量的核定依据，以核定后的排污单位实际排污量作为排污收费、总量控制、排污权交易等制度执行的依据，促进总量控制制度真正落地，促进排污权有偿使用和交易制度持续发展。在排污许可证的全过程监管期间，环保部门都可以对排污单位进行现场检查，确认其是否符合排污许可证的要求：在监管过程中发现排污单位具有违法排污行为，需将违法排污行为及相关处罚记录在排污许可证中；如出现限期治理情况的，也许在排污许可证中登载限期治理原由、期限、治理验收情况等。排污许可证的管理信息应当及时公开，使得一般公众对排污单位，以及排污单位之间都可以展开监督。

第四，在停产修复阶段，鉴于现有点源环境管理制度中尚未对此阶段的环境管理做出要求，因此建议在排污许可证中明确点源停产或消亡之后对于污染场地的修复要求，以期真正实现“谁污染、谁治理”的环境管理要求。主要针对将对生产场地产生持久性污染的排污单位，要求其在投产后一定期限内（如半年）向环保部门提交场地恢复计划并获得批准，以便在排污单位停产关闭后，需遵守排污许可证的规定，采取场地恢复措施，使得场地不再对周围环境造成危害。

本文通过对排污许可证制度的重新定位和设计，进一步强化了其在点源环境管理制度体系中的核心地位，在制度内容和操作程序上对现有点源环境管理体系进行整合重组，从而提高点源环境管理制度体系的管理效能和执行效率。执行“一证式”管理模式的排污许可证制度，在管理周期上实现从项目筹建期、建设及试运营期正式运营期和停产修复期的全周期管理，在管理内容上实现对现有点源环境管理制度的全面涵盖，在管理程序上实现对现有点源环境管理制度的整合精简，充分体现排污许可证制度的本质内涵，对于行政管理部门有效管控污染点源排污行为、提升综合环境管理水平具有深远意义。