环境信息公开作为一种环境管理制度，主要是指 政府、企业以及其他社会行为主体通过发布各自掌握 的内部产生的或由外部获取的环境信息，使管理者、 被管理对象以及公众共享环境信息，从而促进环境行 为的改进，使社会经济朝可持续方向发展。环境信息 公开也是环境治理体系中一项基础性、全局性工作。 它不仅是公众参与环境保护的前提条件，也是推动环 境监督执法、提升环境管理水平的重要手段。实践证 明，环境信息公开能够在优化政府环境管理政策、促 进社会参与环境保护、促进企业环境行为自律等方面 发挥重要作用^[1]。

当前，我国已经初步建立了较为完整的环境信息 公开制度体系。自2008 年国务院《政府信息公开条 例》和环保部《 环境信息公开办法（试行）》实施以 来，我国环境信息公开工作不断稳步向前推进。特 别是过去两年来，环境信息公开制度建设得到快速发 展，环境信息公开相关制度规定更加全面、具体和细 化，我国在不同领域的环境信息公开情况都得到了一 定的改善。但是，我国环境信息公开工作还存在严重 不足，公开水平不仅不能满足社会的需要，有时甚至 影响到社会稳定，急需改善提高。本文对存在的问题 和不足及其产生的原因进行了总结和分析，并提出了 一系列改进建议。

自2011 年以来，我国各级政府的网站建设不断 改进，各类政府环境事务信息通过政府网站向社会公 开，栏目齐全，信息量大，内容丰富。2013 年省级环 保厅（局）政府网站建设取得较大进展，全国参评的 31 个省级环保厅（局）网站信息公开类指标平均得分 率为73%^[2]。2014 年省级环保厅（局）政府网站整体 水平稳步提升，积极完善政府网站三大功能，不断扩 展网站信息发布的范围和方式，拓宽网站传播渠道， 在服务型政府建设过程中发挥了重要作用^[3]。同时， 市县级环保网站建设也逐年不断发展完善。

但是，政府环境事务信息公开明显存在区域不平 衡问题，中西部网站建设较为滞后。同时，尽管很多 政府环境事务信息已在省市县级环保网站及其他媒体 上广泛公开，但许多公众关心的重要环保信息，如环 保城考数据、财务收支信息、环境风险和事故信息、 环境健康信息等，仍未能全面向社会公开，造成社会 许多不满和抱怨。

（1）大气环境质量信息公开

我国大气污染问题严重也备受政府和社会关注，大 气环境质量信息公开得到迅速推动，工作做得相对较 好，公开的数据信息相对全面、时效性也较高。目前 我国已有338 个城市的1436 个监测点位开展空气质 量新标准监测，并向社会公开信息^[4]，公开的信息包 括可吸入颗粒物（PM₁₀）、细颗粒物（PM_2.5）、二氧化 硫（SO₂）、二氧化氮（NO₂）、臭氧（O₃）和一氧化碳 （CO）等6 项指标的实时监测数据以及空气质量指数 （AQI）。

（2）水环境质量信息公开

我国对主要水体环境信息的掌握程度较好、数据 较全，拥有多年的历史数据，并向社会公开。我国现 已公开的水环境信息主要针对地表水（河流或湖泊 断面），公开指标主要有pH、溶解氧、总有机碳、高 锰酸盐指数及氨氮等。环保部已在我国重要河流的干 流、重要支流汇入口及河流入海口、重要湖库湖体及 环湖河流、国界河流及出入境河流、重大水利工程项 目等断面上建设了100 个水质自动监测站，监控包括 七大水系在内的63 条河流13 座湖库的水质状况，监 测项目包括水温、pH、溶解氧、电导率、浊度、高锰 酸盐指数、总有机碳、氨氮，湖泊水质自动监测站的 监测项目还包括总氮和总磷。

与国控断面地表水水质的实时监测全面公开状况 不同，部分地方水质监测数据没有向社会公开，有些 水域还没有系统监测。地下水水质信息仍未见有效公 开，造成很多社会疑虑和担忧。

（3）土壤环境质量信息公开

与大气和水不同，土壤的环境质量信息公开尚处 于起步阶段。目前政府相关网站还没有针对土壤信息 建立专门的公开平台。除2014 年4 月发布的《全国 土壤污染状况调查公报》之外，其他的土壤环境质量 信息很少公布。而《全国土壤污染状况调查公报》公 开的数据仅是一个极其简单的全国土壤污染的总体态 势概况，连土壤污染面积的数据都不能准确给出。国 土资源部和中国地质调查局等部门于2013 年起开始 建立涵盖81 个化学指标的地球化学基准网，并将在 此基础上绘制土壤重金属“人类污染地图”，但到目 前相关的成果和数据信息尚未得到公开和共享。

（4）固体废弃物信息公开

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 十二条规定，大、中城市人民政府环境保护行政主管 部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状 况等信息。全国大、中城市应当于每年6 月5 日之前 发布本城市上一年度信息。此项工作正在逐年展开， 且发布信息的城市数量不断增加，发布的内容也逐渐 丰富。但是，信息的质量仍有提高的空间，且由于当年 的信息于下一年年中发布，也造成了信息发布不及时。

在环境信息公开工作中，环评信息公开是进展较 快的一个部分。2003 年9 月1 日起施行的《中华人民 共和国环境影响评价法》就已经规定应公布建设项目 环境影响评价分类管理名录、已取得资质证书并为建 设项目环境影响评价提供技术服务的机构名单。2006 年，国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行 办法》，进一步对建设项目在不同环评阶段的环境信 息公开进行了全面规定，不仅涉及公开的内容，还涉 及公开的方式和时限，但只涉及环评报告书简本的公 开。2013 年环保部出台了针对环评的专门的信息公开 文件《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试 行）》，要求自2014 年1 月1 日起，建设项目环评管 理程序、审批信息、建设项目竣工环保验收信息等全 过程信息均要进行公开，环评报告书的全文也必须公 开。新修订的《中华人民共和国环境保护法》，也确 立了环评报告全文公开的法律要求。目前，已经有许 多地方按照要求将建设项目环评的全过程信息进行了 公开。

我国的环评信息公开已处于相对成熟阶段，但仍 然存在一些问题。第一，规划环评每个阶段的信息极 少对外公开，信息公开流于形式；第二，建设项目环 评信息公开的质量不过关，重点信息如污染排放、对 居民的潜在影响、污染治理等，往往过于简化甚至避 而不谈；第三，环评信息公开不规范，缺乏实质性的 公开。如我国的环评征求公众意见的时间规定为不小 于10 天，但多数地方公示的时间为10 天，少数地方 甚至是10 天以下，公众往往还不知道环评信息已经 公示，公示期就结束了。

污染源环境信息公开是环境信息公开工作的重点 领域之一。环保部于2013 年7 月发布的《关于加强 污染源环境监管信息公开工作的通知》强调，各级环 保部门应根据《污染源环境监管信息公开目录》的要 求，主动公开污染源环境监管信息。为检查公开的 情况，环保部于2014 年通过网络检查、现场检查等 方式对各地公开情况进行核定，各地污染源监督性 监测结果公布率和企业自行监测结果公布率分别达到 95%、80% 的考核要求。此后，为进一步推动企业事 业单位环境信息公开工作，环保部于2014 年12 月发 布《企业事业单位环境信息公开暂行办法》，对哪些 企业事业单位必须公开环境信息、公开什么、如何公 开、公开的时限，以及不公开要承担的法律责任等都 做了明确的规定，与之前相关规定相比，该办法更系 统、全面，有针对性，可操作，规定也更明确。

尽管我国的污染源环境信息公开已经取得一定进 展，但总的来说，除实时在线监测信息公开相对全面 外，其他污染源环境信息公开均不够全面，且信息准 确度较低，公开现状比较差。关于强制公开的部分， 部分企业已经做到了信息公开，但仍有相当多的企业 不能做到按时公开；关于企业自愿公开的环境信息， 仅有一些大型企业从重视履行企业社会责任或者提升 其社会形象角度，采取环境报告书等形式主动公开环 境行为信息。

除环保部门外，国家其他部委近年来也针对环境 信息公开开展了一系列的推动工作，表 1 举例说明了 近年来相关部委在环境信息公开方面开展的工作。

表 1

表 1 近年来国家相关部委开展的环境信息公开工作

表 1 近年来国家相关部委开展的环境信息公开工作

总体来看，我国环境信息公开制度已初步确立， 环境信息公开工作取得明显进步，但信息公开状况还 远远不尽如人意，信息公开水平依然较低。

当前，我国环境信息公开状况还存在信息公开 不够全面、不够准确、不够及时、不够持久、用户 界面不够友好等问题^[5]，表 2 概括了政府、企业、社 会等不同层面环境信息公开工作存在的主要问题和 不足。

表 2

表 2 不同层面环境信息公开工作存在的主要问题和不足

表 2 不同层面环境信息公开工作存在的主要问题和不足

环境信息公开连续四年被列为国务院政府信息公 开工作的重点领域，相关的法律法规和政策文件也在 密集出台，表明中央政府已经意识到环境信息公开工 作的重要性，并给予了高度重视。但同时，国家层面 的信息公开工作还存在很多问题，主要体现为：

（1）主管部门级别低，难以系统、全面地推进信 息公开工作。当前主管环境信息公开工作的部门是隶 属于环保部办公厅的信息化办公室（处级），部门级 别低，很难统筹协调环保系统内部各部门信息公开工 作，对外合作与协调的能力也受到限制。

（2）环保系统内部不同部门的协调分工不明确。 环境信息公开涉及信息的收集、整理和发布等不同环 节，各业务部门的环境信息资源拥有量尚不明确，环 保系统内部环境信息资源目录尚未建立，环境信息公 开目录也没有建立、健全，各相关部门的职责和分工 有时也不够明确，严重影响了环境信息公开工作的顺 利进行。

（3）同其他部委的合作协调不够。除环保部外， 其他很多部委都涉及环境信息公开工作（见表 1 列出 的部门），要全面遏制和解决环境问题，就需要环保 部与其他所有与环境相关的部门联合起来共同开展工 作，但当前有关环境信息公开的合作还较少。

（4）同社会的沟通协调不畅。在环境信息公开的 过程中，由于缺乏有效的环境社会交流对话的平台和机 制，政府和社会无法进行很好的交流和合作，导致许多 政府环境信息公开工作被曲解甚至引发社会矛盾和纠纷。

（5）对地方政府和企业的刺激力度较弱。针对地 方政府和企业，环保部还缺乏有效的评估考核机制， 以推动地方政府和企业实施环境信息公开政策。有法 不依、执法不严等现象在我国长期、普遍存在，环境 信息公开制度是否能真正得到实施，关键在于地方政 府和企业的努力，探讨建立地方政府和企业环境信息 公开评价体系，每年对地方政府工作和企业环境表现 进行评价并公开结果，有效刺激地方政府和企业不断 改进信息公开工作。

地方政府环境信息公开工作力度不够、能力不 足，主要体现在以下两个方面：

（1）地方领导干部对环境信息公开的认识不到 位。多数领导干部对环境信息公开的必要性和可能产 生的积极作用未能充分体会，同时担心信息公开对他 们的工作产生压力，对他们的形象产生负面影响，这 直接影响到地方环境信息公开有关工作计划的制订和 落实。

（2）地方环保系统在环境信息公开方面的能力不 够。从全面而又准确地获取数据信息到进行数据的整 理、共享和发布，再到应对社会可能有的后续反应， 大多数环保部门缺乏能力。首先，环境监测能力建设 相对薄弱，监测设备不足，专业性人才欠缺，机构编 制和经费得不到保障，影响监测部门全面而又准确地 获取环境监测数据；其次，环保系统内部各部门职责 及享有的信息资源不明确，没有实现环境信息资源共 享，影响环境信息全面公开。同时，缺乏一个明确而 详细的环境信息公开目录清单，很多情况下需事事申 请、一事一议，不利于环境信息的及时顺利公开。再 次，地方环保部门开展环境信息公开的能力有限，信 息公开的规范性不够，信息公开的平台建设尤其是新 媒体的运用等较为薄弱。最后，环保部门对环境信息公 开的社会需求和社会反应研究不足，没有建立社会反馈 应对和应急机制，不知道如何有效地应对社会反应。

首先，企业公开环境信息的总体意识不强。除少 数环境表现较好的企业愿意如实公开其环境信息外， 绝大部分企业并不愿意开展环境信息公开工作。对大 部分污染企业来说，环境信息公开不仅需要增加企业 操作成本，而且还会引来社会压力要求进一步削减污 染排放。因此很多企业都是有利就公开，不利就不公 开，有的甚至修改数据或隐藏信息^[6]。

其次，企业公开环境信息的能力有限。主要表现 在：监测能力有限，多数地方国控和省控污染源企业 有在线监测设备，而其他的企业则缺乏相应的设备； 公开工作水平有限，很多企业并无专人负责，对环境 信息公开的内容、方式、机制等并不清楚；同时，企 业环境信息公开也缺乏社会和政府的援助和服务，没 有低成本信息公开渠道和平台。

近年来，环境污染及其引发的群体性事件增多， 公众对环境信息公开的要求也越来越高。但总体而 言，我国公众环境维权意识并不高，对环境知情权 的认知水平有限。即便是部分具有环境维权意识的公 众，在多次遭受环境信息公开申请拒绝之后，也逐渐 对政府失去原有的信任，只有极少数公民能够拿起法 律武器，但大多数都以失败告终。

此外，我国的环保社会组织也很不发达，大多数 城市没有有效运行的环保社会组织，关注和推动环境 信息公开工作的环保社会组织更少，且现有的环保社 会组织大多面临资金少、专业性不强、能力弱等问 题，无法对政府和企业的环境信息公开工作进行有效 监督并形成强大的压力，不利于我国环境信息公开进 程的加快。

首先，相关法律地位不高，效力有限。作为唯 一一部对我国环境信息公开工作进行全面规定的法律 文件，《环境信息公开办法（试行）》只是一个环保部 部门规章，而我国的许多环境问题由水利、国土、城 建、工信、林业、海洋等部门负责，环保部的规章对 这些部门缺乏足够的影响和约束力，在推动我国环境 信息公开工作方面存在局限性^[7]。

其次，环境信息公开相关规定存在不全面、不明 确、不具体、不合理的情况。以《环境信息公开办法 （试行）》为例。该办法中规定的公开主体和公开内容 等都有待补充和更新。现有的公开主体是环保部门和 企业，不包括各级地方政府、排污事业单位及社会组 织等；公开的范围较窄，政府公开的信息中并没有覆 盖排污费征收全过程信息、环境监测系统运行和维护 信息、环境健康相关信息等。再比如，办法对“不得 公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境 信息”没有明确的界定。

再次，缺乏强有力的法律和行政手段逼迫企业公 开环境信息。对于需强制公开环境信息的企业，《环 境信息公开办法（试行）》规定的监管措施只限于 “（应报所在地环保部门）备案”、“（环保部门有权对 企业公开的环境信息进行）核查”等方式，而这两种 监管方式的力度都不大，难以推动企业真实、及时地 公开环境信息。对自愿公开的企业，政府可以“给予 行政奖励”，但由于没有统一标准和法定程序，随意 性较大，同样缺乏力度。此外，2015 年已实施的《企 业事业单位环境信息公开办法》，也只是对符合一定 条件的重点排污单位实施环境信息强制公开，不在重 点排污单位名录的则不做强制公开要求。

最后，赋予社会的权力不够。以环境公益诉讼为 例，新修订的《中华人民共和国环境保护法》对环境 公益诉讼的主体做出规定，即“依法在设区的市级以上 人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益 活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织具有提 起环境公益诉讼的资格，但对国内数量本来就少的环 保社会组织而言，具备诉讼资格的社会组织数量更少， 且还面临专业、资金和能力等其他方面的问题，导致 到目前为止环境公益诉讼的案件量并不多。社会在信息 监测、获取、公开和使用等方面没有得到明确赋权。

为加快改进我国环境信息公开工作，本文对环境 信息公开组织管理、法律法规和社会沟通等方面工作 提出如下建议：

为适应新形势下社会对环境信息公开工作提出的 新要求，环保部应进一步加强对环境信息公开工作的 重视，强化组织领导，任命副部级官员主管环境信息 公开工作，系统、全面地制定环境信息公开发展战 略、发展方向和切实可行的实施方案，统筹协调环保 部门内部、环保部门与其他有关政府部门、环保部门 与社会等的关系，自上而下建立、健全组织领导制度和 工作制度，形成层层分工负责、上下齐抓共管的工作格 局，全面推动我国信息公开工作的制度化和规范化。

环境信息公开制度建设需要专门的环境信息公开 法律的支持，我国目前只有部分法律条文中涉及环境 信息公开的内容，尽管新环保法对信息公开和公众参 与进行了专章规定，但目前对我国环境信息公开进行 全面规定的法律文件是《环境信息公开（试行）》，只 是一个层次较低的部门规章性质的规范性文件，中国 的许多环境问题由水利、国土、公安、城建等部门负 责，环保部的规章对这些部门缺乏足够的影响和约束 力，而且该办法运行多年出现了很多问题。因此，需 要对《环境信息公开（试行）》进行全面、系统的修 订，除考虑信息公开的完整性、真实性、及时性外， 特别要考虑制定“不准公开”的环境信息负面清单， 同时要将其升级为国务院《环境信息公开条例》，作 为其他相关文件的“基本法”，以起到基础性和指导 性的作用。

同时，在制定环境政策法规时，应充分考虑并纳 入信息公开要求，尽量推动政策法规实施全过程信息 公开，为保障公众环境知情权、参与权和监督权，改 善环境管理奠定基础。新修订的《中华人民共和国 环境保护法》中已专门设立了信息公开相关的章节， 《大气污染防治行动计划》规定了要“实施环境信息 公开”，《水污染防治行动计划》也提出要“依法公开 环境信息”，并规定了详细的内容。建议在即将出台 的《土壤污染防治行动计划》、《十三五环境保护规划》 等所有环境政策法规和规划中纳入信息公开相关要 求，全面推进环境信息公开工作。

在环境信息公开方面，环境社会组织可发挥多重 作用。首先，环境社会组织可代表公众对政府信息公 开的实施情况实行有效监督，刺激和推动地方环境信 息公开工作；其次，环境社会组织还可承担部分向公 众提供环境信息的职能，它们可以对政府和企业相关 环境信息做进一步的加工和整理，以一种更易为公众 接受的方式提供信息；再次，环境社会组织可通过开 展环境教育与培训，提高公众环境意识，刺激和推动 地方环境信息公开工作^[8]。

因此，环保部门应加强与社会，特别是与环境社 会组织的交流沟通与合作，积极为环境社会组织的发 展创造条件，增加政策支持，积极引导环境社会组织 发挥其自身优势，刺激和帮助地方政府和企业做好环 境信息公开工作。

首先，应建立一套科学有效的环境信息公开工作 评价体系，对地方政府环境信息公开工作进行考核。 一方面，对省、市、县三级政府的环境信息公开工作 进行评价，评估地方政府在环境事务信息公开、环境 质量信息公开、环境影响评价信息公开、污染源环境 信息公开等方面的工作，并发布年度报告，对地方政 府进行激励和约束，改进地方环境信息公开工作。另 一方面，建议地方政府对企业环境行为进行综合评价 和公开，以促进企业环境绩效的改善。

其次，定期督查地方环境信息公开工作，督促其 不断改进工作。督查的内容主要包括是否建立环境信 息公开领导小组，是否有专门的机构负责信息公开工 作，是否配备专人负责，是否有专门的经费，是否依 法依规公布相关环境信息，以及环境信息公开的全面 性、及时性、准确性情况等。

应加强环境信息公开工作所涉及的各主要环节的 能力建设，尽早实现环境监测数据的全面准确提供、 环境信息的及时共享和发布，以及对社会反应的有效 应对。

首先，各级地方政府应在环境监测的组织机构、 专业队伍、装备配置、技术标准、经费等方面不断加 大投入，不断完善环境监测质量管理体系，强化环境 监测自身能力建设，逐步提供较为全面、准确的环境 信息。

其次，梳理和研究环保系统内部各业务部门职责 及所掌握的环境信息资源，建立环保系统内部共享的 环境信息资源目录；总结、分析和研究现有环境信息 公开法律法规及政策，建立环境信息对外公开的目录 清单。尽快实现环境信息的及时整理、共享和发布。

再次，积极开展环境信息公开社会应急反馈机制 研究。建立环境信息公开社会对话机制，组织环境信 息公开的对话交流会议，化解由于环境信息公开工作 被曲解所导致的矛盾和纠纷；构建网络交流与对话平 台，引导社会各方就环境信息公开做及时、全方位的 交流与沟通。

最后，还应定期开展环境信息公开业务培训。培 训内容不仅要包括环境信息公开的相关法律法规规章 和具体的业务操作规范，如环境信息由谁来公开，公 开什么，如何公开，不公开该承担什么责任等问题， 而且要包括环境信息公开的必要性、重要性及其可能 产生的积极作用等方面的内容，同时通过培养社会应 对能力和技巧，打消其对信息公开可能产生的负面影 响的过多顾虑。此外，需要强调的一点是，也应该让 地方相关工作人员意识到，信息公开还应关注公开的 形式，要使公开的信息便于公众查询和获取，便于信 息二次使用。

目前，国控重点污染源监督性监测信息主要是环 保主管部门通过官方网站专栏向社会公布，国控重点 污染源自行监测信息主要由企业自行公开，各类污染 源信息公开较为分散，且由于很多企业没有专门的网 站，信息公开渠道受限且不固定，一定程度上影响了 污染源环境信息公开工作。《企业事业单位环境信息 公开办法》于2015 年1 月1 日实施后，对污染源环 境信息公开工作提出了更多的要求，建议省级环保主 管部门建立统一的主要污染源环境信息公开平台，将 各类污染源环境信息整合在同一平台统一进行规范和 管理，注重分类的明确性、公开的持久性和界面的友 好性，不断推动信息公开的全面、准确和及时，便于 公众通过查询或者对比实时和历史数据，对企业实施 压力，刺激企业改进环境表现。

数据信息的管理对信息公开工作而言既是基础又 是重点，数据信息的准确性、全面性和及时性直接影 响信息公开工作的质量和效率。环保部门首先要严格 按照相关规范和要求，统一收集、整理、管理各类环 境数据信息，确保数据信息的质量，同时应建立数据 信息的协调共享机制，让环保部门内部各业务部门、 直属单位能够及时共享数据信息资源，共同做好环境 信息公开的管理、监督、支持和服务工作。

真实、准确的信息数据是环境信息公开的基础。 当前，受利益驱使，很多企业存在篡改、伪造在线监 测数据的情况，地方政府也存在指使监测站编造、篡 改监测数据的情况，针对这些情况，一方面，环保部 门应创新环境监测运行管理模式，有效避免由于地方 行政干预等引起的环境信息数据的质量问题。如参考 山东的环境监测“转让- 经营”模式，由第三方运营 单位购买监测站并负责运营维护及设备更新，安排比 对单位通过移动监测站对监测站进行整体比对，省、 市两级环保部门负责对运营单位、比对单位进行质控 考核，并共同出资购买符合质量要求的监测数据。另 一方面，应依据新修订的《中华人民共和国环境保护 法》的相关规定，对篡改、伪造或者指使篡改、伪造 监测数据的，严厉问责，使相应的企事业单位或者政 府工作人员承担相应责任。此外，还应该进一步推动 国家数据信息立法，使得数据信息的采集、管理、发 布等有法可依、有章可循，改善信息的质量控制和管 理，从而从法律上和制度上确保信息的准确性、权威 性和高效性。

应在新修订的《中华人民共和国环境保护法》等 法律政策的指导下，进一步深入细化环境信息公开相 关政策，明确环境信息公开工作的要求、重点，对 环境信息公开的具体操作实施进行规定，不断拓展 环境信息公开的领域和层面，不仅仅局限于现有的 政策法规所规定的内容和形式，还应结合社会经济 发展形势，与时俱进、创造性地拓展和细化环境信 息公开政策，包括环境健康信息公开政策的制定和 实施。

环境保护涉及各个领域各个行业，如何与其他部 委既分工明确又相互配合地开展好环境信息公开工 作，是非常值得重视的问题。应进一步发挥环保部的 核心协调作用，加强同其他部委的交流沟通，建立固 定的环境信息公开交流沟通机制，在多个领域、多个 行业，共同协调开展环境信息公开工作，最大限度地 促进环境信息公开。