《野生动物保护法》正在修订，各方面围绕立法 目的如何确定，野生动物是否需要普遍保护，重点保 护哪些野生动物，要不要利用野生动物，是否禁止驯 养、人工繁育和放归野生动物，如何明确企业、产业 协会、公众、社会组织和监管部门的角色，如何完善 野生动物损害的救助制度，如何维护生物多样性和生 态平衡等热点问题，展开了热烈的讨论。主要的争论 和建议体现如下。

野生动物的利用包括公益性利用和商业性利用两 类。关于立法目的是否包含利用野生动物的内容，特 别是应否暗含商业性利用的内容，分歧较大。

第一种观点认为应当完全排除利用的目的。很多 专家认为，我国《野生动物保护法》所提及的野生动 物依然属于资源导向，对此应予以反对，因为在习惯 认知中，资源容易被解读为经济资源、商业资源，容 易与利用挂钩，与《野生动物保护法》标题中的“保 护”二字背离。有人进而提出，野生动物产业占我国 GDP 的比例非常低，但损害我国的大国形象，因此应 完全排除利用。应当把立法目的限定为：保护野生动 物及其栖息环境，维护生态平衡，促进生物多样性等 公益性目的。

第二种观点认为，公益性利用可以保留，但目前 排除商业性利用野生动物不符合中国国情，因为涉及 数百万农民和产业工人就业，而且西方发达国家也都 没有完全废除商业性利用，但如鼓励利用野生动物， 好像与国际潮流也不一致，建议在立法目的之中规定 对利用野生动物的行为予以规范。

第三种观点认为，此次修法可以继续规定“利 用”二字，但应随着经济和社会的不断发展，下一次 修改法律时，仅允许公益性的利用野生动物，商业性 的利用应予以禁止。基于此，限制利用野生动物应当 是此次修法的主调。

此外，还有学者提出，在现行立法中，保护、驯 养繁殖和开发利用三者并列，保护的内容只占三分之 一，与《野生动物保护法》的“保护”主题不符；现 行的立法目的中，合理利用野生动物资源的“合理” 应有明确定义；立法目的中的保护野生动物不能只限 于保护和拯救珍贵、濒危野生动物，应当顾及所有的 野生动物。

上述观点各有各的价值判断、逻辑起点和立法期 盼。野生动物保护立法应具有前瞻性，注重与国际接 轨。对《野生物保护法》的修改，应当依据1982 年 《世界自然宪章》的规定和国际社会的主流做法，尊 重每种野生动物的独特价值和生态价值，不应将其 作为纯粹的资源予以利用，应考虑把生态平衡和动物 保护作为主要的立法目的。同时，修法要立足中国的 现实，解决现有的经济和社会问题。野生动物作为自 然资源，在中国被开发利用了几千年，很多地方仍然 存在驯养繁殖野生动物的传统，数以百万计的国民以 驯养繁殖野生动物及开展相关的生产经营为生，若一 律禁止、取消，在目前的经济、教育和社会保障条件 下，这些人的生存和就业转型就成了大问题，于促进 就业和社会稳定不利。

随着人类文明的进步，《野生动物保护法》应当 逐步限制人类利用野生动物的范围和程度，尽量淡化 人类中心主义的价值追求，以实现人的利益、动物价 值和生态平衡的统一。《野生动物保护法》是保护野 生动物的专门法律，此次修改时，第一条立法目的 的修改可以有以下两个选择，一是删除“保护发展和 合理利用野生动物资源”的内容，对野生动物利用的 内容予以规避，避免动保人士的指责；二是作出“规 范野生动物资源利用”的中性规定，动保人士和产业 人士都不满意，但都能接受。第二个选择似乎可取一 些。无论采取哪个选择，在第二条适用范围中，建议 规定繁育、利用野生动物必须遵守保护野生动物及其 栖息环境的要求。

各种野生动物在维护生态平衡和生物多样性方面 具有独特的价值，重点和非重点保护野生动物是人类 根据自身需要而作的分类。因此应当对所有的野生动 物予以原则上的全面保护，建立人类与野生动物共生 共存的和谐关系。《野生动物保护法》在修改立法目 的时，应当摒弃传统的保护重点物种的观念，坚持全 面保护和全方位保护的理念，既保护物种多样性，也 保护生态平衡和遗传多样性。

基于以上分析，可以把《野生动物保护法》第一 条修改为：“为保护野生动物及其栖息环境，拯救珍 稀濒危野生动物，规范野生动物资源利用，维护生态 平衡和生态多样性、遗传多样性，建设生态文明，制 定本法。”

关于野生动物保护的范围，专家基本都持不应只 保护“三有”野生动物的观点。有观点认为，不能人 为地定义什么是值得保护的野生动物，对于生态系统 的平衡而言，每一物种均有其价值，野生动物的保护 需要脱离人类中心主义，因此，所定义的“野生动 物”应当包括陆生及水生两栖类、爬行类等在内的所 有野生动物。有专家指出，保护野生动物的生物链非 常关键，野生动物保护范围应扩至一切有助于维护生 物多样性和促进生态系统健康稳定的野生动物，包括 哺乳类、鸟类、爬行类和昆虫等野生动物。但也有专 家指出，目前国家重点野生动物保护的范围不明确且 过小，但也不宜过大，应从全面保护向重点保护和加 强利用管理的角度来推进野生动物保护工作。还有专 家认为，国家重点保护、地方重点保护和“三有”动 物的分类在现实中存在重叠，不科学。现行的“三 有”动物的判断标准——“有益、有重要经济和科学 价值”没有突出生态、科学和社会价值，也不科学。

关于重点保护野生动物名录，有观点指出，该名 录自1989 年制定以来，一直未作实质更新，存在更 新迟缓的问题。此外，国家重点名录、地方重点名录 以及普通名录之间的关系有待明确，其制定也应由专 业人员按照科学标准进行。另外，还应该意识到定期 调整目录的机制虽好，但难以应对突发情况。

关于栖息地的定义及保护，有观点认为，栖息地 的定义不应过窄，诸如重点保护野生动物中，水生生 物的产卵场、越冬场等是否应该包括在栖息地的范围 之内？也有观点指出，我国没有大量的土地建立自然 保护区，自然保护区面积过大可能影响当地的发展， 故不应将栖息地仅限定在自然保护区之内，而现有其 他保护地，特别是风景名胜区、森林公园、湿地公园、 地质公园，可以成为栖息地，但是破坏比较严重。

关于如何保护野生动物，采用一般保护和重点保 护相结合的策略较为合适。基于执法的需要及便利性 考虑，可重点保护珍稀陆生、水生脊椎野生动物和其 他重点保护野生动物，其他水生野生动物的保护依旧 由《渔业法》等其他法律调整。建议将野生动物的分 类变为国家重点保护、地方重点保护和“三有”野生 动物，目前的珍贵、濒危野生动物全部纳入国家重点 保护野生动物之列。“三有”野生动物的判断标准应摈 弃经济价值，修改为“有重要生态、科学、社会价值”。

关于野生动物的保护范围，应当规定健全定期或 者不定期更新名录的制度，调整名录的启动主体非常 重要，建议明确具体部门。在定期调整制度外，建议 设立灵活调整机制。此外，名录的制定与调整应当符 合我国缔结或参加的与野生动物保护有关的国际条约 规定。

关于栖息地保护，可以考虑将第二章“野生动物 保护”修改为“野生动物及其栖息地的保护”。在该 章中，不仅将范围涵盖野生动物生活之地，也应涵盖 迁徙、产卵或停留区域。重要栖息地的概念也应进行 量化，制定配套技术标准，如国家重点保护物种在某 个区域达到1% 的，就可以定为重要栖息地。同时， 以栖息地规定控制种群数量的方法、标准。不应让栖 息地独立于现有的自然保护地体系，主管部门应评估 栖息地现状，对于重要的栖息地需建立相应的自然保 护地。不要仅局限于自然保护区，风景名胜区、森林 公园等也可以纳入进来。

有专家提出，繁殖和驯养是两个不同的概念，有 的野生动物根本不可能驯化，但可以人工繁育，因此 把驯养繁殖两个词合在一起不妥当，建议改为“人工 驯养”和“人工繁育”。为了保护野生动物，有专家 提出，可能危害人身公共安全和公共卫生的野生动 物，包括但不限于猛禽和猛兽在内，都不能作为宠物 进行饲养；有专家进而提出，禁止将所有野生动物作 为宠物饲养。与驯养有关的一个现象是放归或者放 生，很多专家指出，放归人工繁育的野生动物，只有 极少的品种成功过，大部分批准未成功，因此修法 时，不能简单地规定国家支持人工繁育野生动物的野 化放归和其他野生动物的放归。一些专家提出，放生 从表面上看是对野生动物的一种保护，但很多野生动 物并不适于本地的生存环境，强行放生会致伤、致残 甚至致死。而且，放生也是盗猎的一个重要链条，盗 猎者自己很少食用，多是流向市场。此外，放生还可 能造成外来物种入侵。

驯养繁殖分为商业性和公益性两类。对出于科学 研究、环境教育和拯救濒危动物物种的目的的驯养繁 殖，可以考虑允许；对于以经济利益为目的的驯养繁 殖，争议很大，动保人士大多认为不符合生态保护的 目的，应当禁止；而产业界人士认为该行为有利于野 外物种的保护，有利于就业和经济发展，应当继续允 许。折中的观点认为，驯养繁殖对野生动物保护有利 有弊，完全废止基于经济目的的驯养繁殖，目前条件 不具备，可以由国家建立可以驯养繁殖的名录，对于 名录内的野生动物，驯养繁殖时必须保障一定的福 利标准，而对于名录以外的野生动物，一律不得驯 养繁殖。

对于驯养繁殖的野生动物，产业界普遍呼吁，除 了国家一级保护动物之外，一旦过了子二代，不宜再 作为野生动物对待，应作为经济动物对待，譬如允许 合规的宰杀和商业利用。关于监管，一旦作为经济动 物对待，应该由农业部门监管。而在实践中，这些动物都由国家林业部门将其作为野生动物来监管。

建议将驯养繁殖拆分为驯养和繁育，将驯养繁殖 许可证拆分为“驯养许可证”和“人工繁育许可证”。 关于立法对驯养繁殖的态度，建议将《野生动物保护 法》第4 条规定的“积极驯养繁殖”改为“科学驯养 繁殖”。对于以科研、生态和教育为目的的人工繁育， 可以适当予以鼓励；对于商业目的人工繁育，应该严 格限制和规范管理。任何驯养与人工繁育都应结合野 生动物的习性保护其福利，禁止遗弃或者以残酷的方 式利用野生动物，禁止将野生动物作为宠物饲养，禁 止未经野生动物保护主管部门许可放归人工繁育和 其他来源的野生动物。放归时，应采取科学的野化方 法，以栖息地大小确定放归的数量，禁止国外引种放 归。对被放归的野生动物应建立档案，禁止用于商业 用途。

建议基于生态考虑和科学评估建立名录和技术性 规范，明确可以驯养和人工繁育的范围和条件。驯养 和人工繁育名录的确定和变更，由主管部门在科学评 估和专家评审的基础上决定。人工繁育一旦过了规定 的子代，只要不违反国际公约，可不再作为野外的野 生动物对待，可以允许综合利用。对于繁育技术成熟 的野生动物及其制品，可以建立特许经营和标识制度。

建议将非重点野生动物的驯养和人工繁育纳入管 理，细化对国家重点野生动物繁育的规定，提高门 槛，对专业技术人员、场所、资金等提出具体要求。 对于发放的“驯养许可证”和“人工繁育许可证”， 应该设置有效期，每两年重新评估一次，评估报告须 公示，接受公众的监督。

在国家治理的大格局之下，除了政府的监督和企 业的守法外，公众、社会组织、产业协会也应当在野 生动物保护方面发挥社会治理的作用。

有专家指出，野生动物的保护必须立足于公众意 识的提高和公众、社会组织作用的发挥，为此《野生 动物保护法》应着重强调宣传教育、公众意识、信息 公开和公众参与等方面的内容。公众和社会组织的参 与已经远远超过捐赠资金的作用，其宣传教育、技术 服务和巡视救助等社会服务作用，及监督甚至提起诉讼 的作用亦不容忽视。但是目前这方面的作用发挥不足。

产业界指出，驯养繁殖的规范既应发挥企业的动 物保护主体作用，也应发挥产业协会的自律作用。目 前，产业协会赞成加强人工繁育野生动物的福利保 护，清理不符合福利标准的小散养殖户，通过加强福 利保护来做大做强中国的动物产业，促进农业经济的 发展和人民福利的提高。产业协会有动力也有能力加 强对人工繁育企业的行业监督。

建议把信息公开和公众参与作为《野生动物保护 法》的基本原则，规定鼓励社会组织、产业协会、其 他单位和个人依法参与野生动物的保护和监督。

建议在“总则”一章中设置专条，明确规定公众 参与的权利、参与范围和监督形式，并在“野生动物 及其栖息地的保护”一章中，规定依法设立的以动物 保护为目的的社会组织三年内如无违法记录，有权针 对违法的企业和个人提起民事公益诉讼；对于不依法 行使职权的监管部门，建议授权前述社会组织提起行 政公益诉讼。在行政公益诉讼中，因为原告举证有困 难，可以规定举证责任倒置原则。为了支持公益诉讼 制度，可以规定诉讼费用减免和支持制度。

建议鼓励社会建立野生动物保护基金，鼓励公众 和社会组织参与野生动物保护事业，鼓励专业团队、 专业机构提供专业意见，鼓励政府购买社会组织的动 物保护宣传教育、巡视巡查、野外救助、科学评估等 服务。在鼓励单位和个人参与救助等技术服务的同 时，也应对其资质评估和审核作出规定。

建议增加“产业协会自律”的规定，规定产业协 会可以制定行业自律规范，有权举报和谴责不符合福 利标准和规范的人工驯养和繁育者。

在个人消费的责任规定方面，有专家认为，既应 规定违法食用野生动物及其制品的责任，也应考虑装 饰品的消费责任；有必要明确“公序良俗”的含义， 以明确守法与违法的边界。还有专家提出，野生动物 贩卖的管控包括盗猎源头、运输过程、消费端三个环 节，管理盗猎源头非常困难，对运输过程及消费端的 管理相对容易，因此，野生动物跨行政区域的运输许 可不应取消，证件不全应进行处罚。另外，野生动物 的网上非法交易，目前缺乏有效的法律规范和打击。

有专家指出，行政机关的作为不符合法律要求 的，如不公开相关的规定、标准、产业等信息等，应 当规定行政法律责任。在野生动物保护和许可中，容 易产生权钱交易等违法现象，如果不加大司法监督， 野生动物保护法的实施效果会大打折扣。还有专家提 出，对被公安机关、工商部门等罚没的野生动物及其 制品，应当明确规定处置方式。

有专家指出，个人持有野生动物，法律难以有效 处罚；现有的一些罚款标准过低，不利于打击违法行 为；连续违法行为的法律责任缺乏规定。此外，虐待 野生动物承担什么责任，动物侵害人身和财产的补偿 标准不明确、资金来源不稳定等，也有待规定。

建议把野生动物的保护情况纳入生态环境保护绩 效考核，以强化政府的责任意识。在全国和省级人大 环资委下成立专家委员会，指导野生动物保护执法检 查工作。增加规定，对不依法行政的部门及其责任人 规定行政法律责任。

基于增强法律的可遵守性，建议以概括加列举的 方式规定“公序良俗”的内涵；基于个人违法认定或 者取证难的情形，规定未经许可食用和持有野生动物 及其制品即为非法食用和持有；只要存在对野生动物 或相关制品进行市场展示或明码标价就构成买卖。对 于违法参与野生动物贸易、买卖狩猎工具者，应予以 必要的处罚。对于连续违法行为，可以按日计罚。对 网上交易平台进行管制，鼓励对违法交易行为进行有 奖举报，对为违法进行野生动物及其制品贸易的行为 提供信息平台服务的，规定罚款的责任形式。

对于执法获取的动物及其制品，建议参考世界自 然保护联盟关于活体动物的处置标准，制定相应的处 置办法。对于公安机关、工商部门罚没的野生动物活 体，建议移交林业、渔业部门处置，动物尸体的无害 化处理应移交兽医等有关机构处置。对于缴获的象 牙、虎骨等制品，属于国家所有，规定不得焚毁，由 有关部门封存。

对于野生动物致害的补偿，建议建立野生动物保 护专项基金。其中，国家重点保护野生动物的补偿， 由国家级野生动物保护专项基金予以全额补偿；地方 重点保护野生动物和其他受保护野生动物，由省级野 生动物保护专项基金予以全额补偿。国家级野生动物 保护专项基金对省级野生动物保护专项基金进行补 助。补偿申请的受理单位为乡镇街道政府。