环境保护是我国的基本国策,地方党委、政府和部门是履行环境保护目标的责任主体。但是,长期以来地方党委和政府在环境保护责任的认定上存在严重的"失衡"现象,严重影响了生态文明建设和环境保护工作的顺利推进。当务之急要从制度层面上全面落实环境保护"党政同责",运用制度加快推进生态文明建设。环境保护督察巡视制度就是一项督促地方党委政府履行环境保护主体责任、全面落实生态文明党政同责"的核心制度安排,也是一项加快解决影响突出环境民生问题、全面提升生态文明建设水平的重大制度实践。2016年1月4日,酝酿已久的环境保护督察巡视正式开启,中央环境保护督察组进驻河北省开展历时1个月的环境保护督察巡视试点工作,河北省省委书记、省长以及省主要干部被约谈,巡视中将依法、依规、依纪严厉查处环境保护不作为、乱作为,甚至失职、渎职以及滥用职权等行为。

环境保护"党政同责"是针对地方党委和政府,涉及执政理念和实践的重大创新^[1],实现"党政同责的关键在于明确环境保护的责任主体。环境保护督察巡视是落实党政同责环境保护的一项核心制度安排,对实现党政环境保护主体责任,健全环境与发展综合决策机制^[2],实行常态化和规范化环境保护监督、考核、追责具有重要的现实意义。

全面落实经济发展与环境保护综合决策,关键在于对决策源头的党委和政府开展监督。习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严格的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。对那些不顾生态环境盲目决策、导致严重后果的领导干部,必须追究其责任,而且应该终生追究。不能把一个地方环境搞得一塌糊涂、然后甩手走人,官还照当,不负任何责任。而环境保护督察巡视就是要解决地方党委和政府在落实生态文明和环境保护中"一把手"主体责任,全面落实经济发展与环境保护综合决策,从决策源头实现生态文明要求,实现绿色发展、循环发展、低碳发展。

《环境保护法》为开展对党委和政府的环境保护监督提供了有力依据,提出了明确要求。新的《环境保护法》第六条明确规定"地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责",第十条要求"环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,各有关部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理"。2015年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过的《大气污染防治法》修订案,也明确国务院环境保护主管部门可以对省级政府进行考核,省级政府可以制定办法对地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。同时,对未达标城市要制定限期达标规划,向同级人大报告,加强了对地方政府在环境保护、改善大气质量方面的责任要求。目前正在实施的《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》也明确了对地方政府实行督察和考核的要求。以上所有文件都为建立生态文明建设和环境保护督察巡视制度提供了有力依据,提出了明确要求。

中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确规定"各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责"。中央全面深化改革领导小组第十四次会议上审议通过的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等系列文件,强调生态文明建设中党政领导要"权责对等","责任清单"要细化。生态文明建设要有制度安排与之匹配,以保证生态文明建设的持续性及预期效果^[3],而加快生态文明制度建设、落实生态文明党政同责的核心在于对党委和政府进行监督管理,环境保护督察就是生态文明党政同责的一项核心制度安排。

督察巡视制度在我国各领域已有一些实践并积累了一定的经验,环保领域开展的环境保护综合整治考核、重点流域规划考核,以及2014年起开始实施的环保督政约谈等制度为环境保护督察巡视制度奠定了实践基础。

环境保护督察巡视是推行绿色执政、绿色行政的一项制度创新,我国其他资源保护督察制度可以为推进环境保护督察巡视提供经验借鉴。我国最初的督察制度实践主要集中在纪检督察^[4]、土地督察^[5]、警务督察^[6]等方面。其中,国家土地督察制度主要通过向地方派驻土地督察局,进行例行督察、审核督察、专项督察。公安系统也建立了警务督察制度,通过《公安机关督察条例》明确了警务参与权、警务评议权等十项警务督察权限。2015年8月3日,中共中央实施《中国共产党巡视工作条例》,以巡视组的方式对党组织领导班子开展督察。

环境保护部门也开展了多种形式的环保考核,在督察巡视方面进行了一些探索和实践。如早期的城市环境综合整治定量考核,"十一五"时期以来开展的总量削减约束性指标考核、重点流域规划实施考核、重金属污染防治规划考核等,但这些考核基本停留在规划实施层面的地方考核,权威性和严肃性不够,存在着不少亟待完善和改革的问题。

与环境保护督察比较相近的是环保督政约谈。2015年以来,环境保护部对长春、沧州等15个城市的政府主要负责人开展了约谈,逐渐形成了以约谈为抓手,以"一票否决制"、"挂牌督办"、"通报"、"媒体曝光"等为"杀手锏"的督政体系^[7]。然而,环保督政约谈主要以监督政府为主^[8],主要是针对那些已经出现严重影响环境、影响民生、影响可持续发展的地方政府实行"非常态"的督察,约谈对象没有包括市委及其主要领导。而现阶段开展的环境保护督察巡视的核心要义是全面落实生态文明建设中党委和政府环境保护的主体责任,通过明确督察的重点对象、重点内容、组织形式、实施方法等,强化纪律约束,形成有利于环境保护的长效决策和实施机制。

环境保护督察巡视制度主要依据《环境保护督察方案(试行)》(简称《方案》)开展实施,该《方案》是党中央、国务院制定和实施的第一部环境保护督察法规,是对省(市、区)党委、政府和部委环境保护工作的直接巡视,为全面推进环境保护督察巡视提供了规范依据,也为落实环境保护党政同责提供了行动指南。

《方案》首次明确了环境保护督察巡视的对象、组织、内容和程序。各省、自治区、直辖市党委和政府及其有关部门,部分地级市党委和政府及其有关部门将成为督察巡视的对象。据有关方介绍,督察内容主要包括国家环境保护决策部署贯彻落实情况、突出环境问题及处理情况、环境保护责任落实情况等。督察巡视工作每两年开展一次,两年内完成对31个省(市、区)党委和政府的督察巡视^[9]。同时,各省、自治区、直辖市的环境保护主管部门要对30%以上的市级政府开展综合督查,强化环保督政^[10]。总体上,《方案》中督察巡视内容明确、督察程序完整,但其框架性和原则性较强,技术支撑和前期实践经验不足。

环境保护督察巡视首次明确了"督党"与"督政"的督察体系。环保督政约谈制度侧重于督察政府,从各个被约谈的对象来看,主要是地级及县级政府的主要负责人。而据有关方面的介绍,环境保护督察巡视的对象主要为"针对各省(自治区、直辖市)党委和政府及其有关部门开展,并下沉至部分地级市党委和政府及其有关部门",首次建立了环保"督党、督政"的督察体系。同时,环境保护督察巡视制度也对有关环境保护监管部门进行督察巡视,即开展对部门的督察巡视。

中央环保督察组具有较高的权威性。中央环保督察组由环境保护部牵头,中纪委、中组部的相关领导参加,代表党中央、国务院对各省(自治区、直辖市)党政相关部门开展环境保护督察。从河北省督察巡视情况来看,中央环保督察组组长由近期退出领导岗位的省部级干部担任(原环境保护部副部长),副组长由环境保护部现职副部级干部担任(现环境保护部副部长),在中央环保督察组下设立专门办公室,形成自上而下的督察组织体系。同时,中纪委、中组部等相关领导的参加也能有效避免环境保护督察巡视蜕变为环境保护部门的督察。

环境保护督察巡视制度有明确的督察巡视重点和突破方向。据有关方介绍,一方面,重点督察巡视党中央、国务院环境保护重大决策部署、环境保护法律法规和国家环境保护计划、规划、重要政策措施,督察突出环境问题及处理情况,督察责任落实情况等。另一方面,着重强调开展对《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》以及近年来环境污染重大事件的督察巡视。环境保护督察巡视明确的督察重点和重点突破方向,既有利于保障法律法规、决策部署和重大问题的解决,也有利于真正推动地方党政机关建立环境保护长效机制。

环保督察巡视的程序和督察结果使用被进一步强化。环境保护督察巡视制度有明确的法规依据,从河北省的督察巡视来看,环保督察巡视制度拥有从督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈,到移交移送、整改落实的完整督察程序,督察依据充分、重点突出。通过将督察内容、党政领导干部考核评价结果等移交移送中央组织部、纪检监察机关,以及通过采取"回头看"、媒体披露等措施和手段,将督察巡视工作真正"抓严"、"抓实",体现了环境保护督察制度的整体性、程序性和有效性,给地方党政领导干部戴上了"紧箍咒",使环境保护督察巡视真正成为一项常态化、规范化制度。

环境保护督察巡视制度是全面落实环境保护党政同责、加快推进生态文明建设的重要制度规范。当前,亟需全面统筹环境保护督察和环保考核检查、领导干部环境损害责任追究、环保督政约谈等制度,切实做好环境保护督察试点工作,认真总结试点经验,完善督察巡视实施细则和规范。

目前,最紧迫的是在顶层设计上厘清《环境保护督察方案(试行)》与《中国共产党巡视工作条例》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《环境保护部约谈暂行管理办法》以及环境保护部组织的各种环保考核检查制度之间的关系,明确这些制度的实施主体、实施条件和协调关系,夯实地方党委政府环境保护的主体责任,形成各级党政领导班子和有关部门齐抓共管环境保护工作的长效机制。特别要处理好"常态化"的督察巡视制度、规划实施考核检查以及"非常态"的追责制度关系,避免造成地方党政领导整天忙于"应付"督察巡视和上级考核的局面出现。

考虑到环保督察办公室设在环境保护部的特点,建议国务院环境督察工作领导小组边开展督察巡视边进行试点经验总结,结合督察巡视实践中出现的问题,制定内容详实、操作性强的环境保护督察实施细则,明确地方党委、地方政府、各相关职能部门的环境保护"职责清单",进一步规范《环境保护督察方案(试行)》中的督察内容分类和督察边界,建立更加完善的党政同责督察体系。在试点的同时,建议加快改革现行的环境保护考核检查制度。第一步应首先整合环境保护部内部的主要污染物减排,气、水、土行动计划,重金属减排以及正在设计的生态保护红线等考核制度。

纪检"和"审计"是目前悬在党政领导头上最具威慑力的两把"利剑",中央纪检巡视和审计巡视制度对预防和惩处党政领导干部滥用职权起到显著的作用。长期以来,环境保护在综合决策部门中处于弱势地位,"权力话语权"弱容易造成督察巡视工作"有锄头却挖不深"。为此,建议党中央进一步明确环境保护是中央巡视工作的重要内容,让中央巡视工作也带着环保要求去巡视"。同时,完善和改革现行的政府审计制度,深入开展自然资源资本化研究,将环境保护作为领导干部自然资源资产离任审计的重要内容,建立统筹合规和绩效的政府环境审计制度。

环境保护督察巡视是一项常态化的巡视督察制度。根据《方案》要求,两年完成对31个省(市、区)党委政府的督察,由于督察小组、督察时间、督察内容和重点的不同,从横向上可能会出现督察结果的不一致性。应以河北省环境保护督察巡视为督察巡视起点,深入开展试点研究并进行经验总结,认真听取全国人大、全国政协、中央纪委、组织部以及国务院监察部门的意见和建议。为避免造成环境保护督察巡视结果的横向"误差",建议在现有省级环境绩效评估研究基础上,组织独立的第三方机构开展环境绩效评估研究,为环境保护督察巡视提供横向参考和技术支撑,为深化督察巡视提供支持。

环境保护督察巡视制度离不开公众与媒体的监督,环境问题是否解决关键在于群众是否满意,而环境信息公开是公众参与的重要基础。环境保护督察巡视过程中应及时公开督察巡视结果,让群众了解督察巡视制度并主动反映问题,中央环保督察组应深入走访环境问题突出与典型的地区并认真听取群众意见,给群众"打分权"、"批评权"和"建议权"。建立更加畅通的公众参与督察巡视的渠道,进一步扩大热线、官网、微信与微博等自媒体平台、信件以及人大代表与政协代表联络等信息通道。充分利用媒体平台,让媒体曝光约谈过程、核查核实过程、走访察看过程,实现全过程的"阳光化"。