所谓生态文明体制，按照中央的系列文件精神，是指促进生产发展、生活富裕和生态良好的生态环境保护体制、机制和重大政策。生态文明体制改革，是指对生态环境保护体制、机制和重大政策开展适应生态文明要求的改革。2014—2015 年，国家和各地方着手开展生态文明体制改革，力度之大、层次之深、涉及面之广，前所未有。为何改革？改革的逻辑和目的是什么？如何部署改革？如何落实改革的具体要求？ 是生态文明体制改革要解决的几个基本问题。

雾霾等环境问题持续严重，倒逼中央对生态文明体制开展问题导向型的改革，确保环境监管和环境治理的有效性。中国的经济规模位居世界第二，人口总量位居世界第一，产业规模和能耗规模均居世界前列，污染物排放总量亦达到新水平，污染越来越严重，2012 年以来大面积爆发的持续性雾霾就是最突出的例证。总的来看，中国的主要污染物排放总体上正进入跨越峰值并进入下降通道的转折期。到 “十三五”末期，主要污染物的拐点可能全面到来。 今后五年是环境与经济发展的矛盾凸显期、环境标准与要求提高期，但遇上经济下行期，过关越坎的难度更大。为此，要用改革的思维和方法，用基础设施建设、生态修复与环境治理等发展方法和近零碳排放示范等积极方法予以统筹解决。

目前，公众环境意识日益觉醒，对环境质量的要求也日益提高，加上近年来环境群体性事件多发的社会现实，使得微信、微博等新媒体广泛介入监督，新型环境公民运动开始进入高潮，对政府的威信造成巨大的冲击。如何加强污染防治和生态环境保护，考量着政府治国理政的能力。由此可见，提高环境保护和环境监管的有效性是中国政府当前面临的严峻挑战。

十八届三中全会决定提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，推动中央对生态文明体制开展目标适应型的改革。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在国家文件的层面提出建立国家治理体系，推进国家治理能力的现代化。该文件中有24 处提到了“治理”，包括公司治理、社会治理、环境治理等用词，因此，在政治学界、社会学界、经济学界和法学界引起了热议。所谓生态环境领域的国家治理体系和治理能力的现代化，就是全面有效地协调环境保护社会关系，使国家环境治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家环境治理的各方力量善于运用法治思维和法律制度，保护和改善环境，从而把中国特色社会主义各方面制度的优势性，转化为环境保护和改善的效能。

十八届三中全会《决定》提出，坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。全文24 次提到的“治理”，主要有国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等。其中，大部分属于与治国理政有关的国家治理范畴。一些地方的党委也出台了本地的实施意见。

十八届三中全会《决定》明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和环境行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。”这些规定抓住了国家现代化建设和现代化环境保护工作中生态文明体制建设的关键内容，并对现阶段创新和完善环境监管体系提出了新的要求。以新的理念为指导，建立新的生态文明体制，提高环境监管的权威性、针对性、有效性和独立性，是国家环境治理现代化的重要要求。

国家推进“五位一体”和绿色化，促使中央生态文明体制开展统筹兼顾性的改革，发挥保障作用。为了更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须在包括“五位一体”的生态文明建设在内的各个领域，推进国家治理体系和治理能力现代化。要落实“五位一体”和绿色化，必须开展体制、制度、机制和重大政策的改革，把生态文明的建设要求和绿色化的要求揉到经济、社会、文化和政治建设之中。在全国开展 “五位一体”的建设，开展生态文明体制改革，不仅涉及国家政府机关对社会的管理，还涉及正确处理国家政府机关之间的环境管理职权关系、国家与公民间的环境权利（力）义务关系、公民与公民之间的环境权利义务关系，涉及全面有效协调与环境有关的社会关系，以及如何进行更好的权力（利）配置、提高政府自身的管理水平等问题。

党的十八届三中全会提出的改革，不是推进一个领域的改革，也不是推进几个领域的改革，而是推进所有领域的改革。生态文明建设作为“五位一体”总布局的重要组成部分，既有相对独立性，也有相互依存性。在国家治理体系和治理能力现代化的目标下，在“五位一体”的格局下探索生态文明体制改革，有利于贯彻落实《环境保护法》规定的环境保护优先基本原则，提高环境保护的地位，将生态文明建设的要求落实到经济、政治、社会和文化领域的建设工作之中。

2014—2015 年是我国生态文明体制改革的关键两年。在这两年中，中央和有关部委密集出台了环境污染第三方治理、排污收费改革、环境保护投融资改革、生态环境监测网络、国家环保督查、环境保护党政同责、领导干部离任审计等系列的专项改革文件。 2015 年4 月，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，全面、系统性地提出了生态文明建设的指导思想、基本原则、主要目标、主要任务和关键举措。针对生态文明建设中突出存在的体制、制度和机制问题，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院于2015 年 9 月印发了《生态文明体制改革总体方案》，针对自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八大领域提出了截止2020 年的改革目标和任务。如果说《关于加快推进生态文明建设的意见》是指导我国全面开展生态文明建设的顶层设计文件，那么《生态文明体制改革总体方案》则是统帅生态文明体制各领域改革的纲领性文件，也具有全局性、综合性和指导性。在这两个文件的总体指导之下，中央还出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行）》、《生态环境监测网络建设方案》、《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，中共中央关于“十三五”规划的建议还提出实行省以下环境监测监察垂直制度，新《环境保护法》、“水十条”也都对环境监管、环境保护产业发展、 政府履职等作出了自己的改革。2015 年1 月，最高人民法院出台了环境民事公益诉讼的司法解释；2015 年 7 月，全国人大常委会还授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，最高人民检察院也出台了相应的公益诉讼改革试点方案。除此之外，有关部门还单独或者联合出台了促进环境污染第三方治理、 排污收费改革和促进PPP 机制发展的文件。

在这些改革文件中，《生态文明体制改革总体方案》于2015 年9 月由中共中央、国务院发布，其地位非常重要。纵观全文，除了针对现实的问题，《生态文明体制改革总体方案》对生态文明体制改革作出全面部署以外，还体现了如下几个特点:

一是理论性和实践性相结合。生态文明体制改革要革除实践中的体制、制度和机制的弊端，首先要突破传统思想的禁锢。为此，方案提出了六大指引改革的理念，如针对一些地方不顾环境容量持续发展污染型产业的现实，方案提出“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念”等；针对一些地方不重视生态文明建设的苗头，方案提出生态文明建设必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；针对环境保护阻碍经济发展和脱离国情、省情、市情和县情搞环境保护大跃进的行为，方案提出“树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系”；针对生态环境和自然资源无价及脱离经济规律搞环境保护的现象，方案提出“树立绿水青山就是金山银山的理念”，“树立自然价值和自然资本的理念”以及保护者受益的观点；针对地方盲目发展的现象，方案提出“树立空间均衡的理念”、发展不突破水土资源承载能力和环境容量的理念；针对地方盲目治理环境污染和生态破坏的现象，方案指出“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理”。这些理念，既是发达国家成功转型、最终解决环境与发展问题的共同经验，也是中国共产党和中国政府执政60 年来的深刻体会，把它们写入文件，有利于统一思想，澄清错误观念和思想，纠正错误行动，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。

二是科学性和民主性相结合。科学性主要表现为：其一，生态文明体制改革，在现代社会里，既要重视行政监管体制和制度的改革，也要重视产权制度和市场机制的改革，为此，方案不仅在改革原则中指出，“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”，还设立第七部分“建立健全环境治理体系”和第八部分“健全环境治理和生态保护市场体系”，就环境监管、区域联动、环境损害、环境市场、环境交易的体制、制度和机制改革提出要求。其二，坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。其三，建立国土空间开发保护制度，建立空间规划体系，要求完善主体功能区制度，健全国土空间用途管制制度，建立国家公园体制，完善自然资源监管体制，编制空间规划，推进市县“多规合一”，创新市县空间规划编制方法，让空间开发利用发挥最大的经济、社会和环境效益。民主性主要表现为重视公众参与对行政监管和市场守法的制约和监督作用，如方案规定健全环境信息公开制度，全面推进大气、水、空间规划等的环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制；引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权；建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。

三是制度规范与考核评价相结合。生态文明体制改革的目的，是构建产权清晰、多元参与、激励约束并重，系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。也就是说，通过全面的、系统的制度体系构建工作，使包括环境决策、政策制定与实施、规划制定与实施、环境监管执法、环境监督、 环境守法、空间开发利用、环境产权、环境交易、环境科研等在内的生态文明的建设，有规则可依。这是依法治国在环境保护领域的基本要求。中国是一个党政权力很大的国度，对于违反规则决策和监管的行为，方案第九部分规定了领导干部离任审计、生态文明绩效评价考核、党政领导干部责任追究等考核评价制度。值得强调的是，党政同责、生态环境损害责任终身追究是引起国内外广泛关注的两个改革亮点。此次生态文明体制改革，突出一个思路，就是强调地方属地责任的同时，大幅向下放权，使地方的责、权、 利相匹配。在这种格局下，地方获得了充分调配属地资源，使环境容量和自然资产效益最大化的事权，中央则通过适当上收环境监测事权把握各地生态环境质量实际情况，通过建立资源环境承载能力监测预警机制保障环境安全，通过建立自然资产负债表对领导干部实行自然资源资产离任审计，通过对地方开展环境保护绩效考核惩处违法决策的领导干部，保障发展道路的科学性和正确性。这种改革克服了以往中央与地方环境事权划分不清的缺陷。

基于以上分析，可以说，《生态文明体制改革总体方案》是统帅生态文明体制改革的纲领性文件。在其指导下，改革的文件已经自成体系。按照党的十八届五中全会关于社会主义法治建设的要求，我国的环境资源法律在立改废时，各部门的环境资源政策在制定或者改革完善时，国民经济和社会发展规划以及各专门规划在制定实施时，中央和地方的环境资源监管体制在改革调整时，都要围绕这些文件确定改革目标、原则和任务，进行体制、制度和机制的设计、创新或者完善工作。只有这样，改革合力才能形成，改革文件所确立的改革理念和各项改革任务才能落到实处，我国的生态文明建设才能扎扎实实地向前推进。

仔细梳理近两年生态文明体制改革的系列文件和有关法律法规、司法解释，可以发现其内在的改革逻辑与历史使命。

在环境治理理念方面，欲实现改革与发展融合，遵循环境民主、各方角色互补、权力（利益）平衡、 成本最小、效率最大、社会受益的理念。改革与全面建成小康社会的目标结合起来，与工业化、城镇化、 农业现代化结合起来，优化国土空间开发结构，将环境保护放在新常态下的有质量、有效益的要求下统筹考虑。只有这样，才能实现环境保护和经济社会发展的目标相融合，相互促进，落实党的十八大提出的环境保护优先战略。

在环境治理策略方面，欲找到切入点和发力点。 在改革的大背景下，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展；在改革发展稳定之间，以及稳增长、调结构、惠民生、促改革之间找到平衡点，使中国经济行稳致远。在包容性和协同性发展的进程中，环境问题会得到统筹解决，十八届五中全会提出了坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展。目前是水环境保护和大气环境保护的战略相持期，虽然环境治理和环境承载压力大，但是恶化趋势放缓，经济和环境会遇到双重风险。“十三五” 期间，环境保护将在各种压力形成的夹缝中前行，环境保护治标措施以及环境与发展协调同步推进，艰巨性前所未有。为了让环境保护不成为经济社会发展的短板，生态文明体制改革必须建立科学、稳妥的发展战略。环境保护措施如过分着急，可能伤经济的元气，最终不利于环保；如不着急，人民群众健康将受损，环境问题将阻碍经济社会持续稳定发展。所以，必须要有解决环境问题的历史紧迫感，同时也要有历史耐心，以与经济社会发展相协调的方式以及污染防治和生态建设相结合的方式逐步解决环境问题。

在环境治理主体方面，欲实现治理的多元化，充分发挥党、国家（代表的主体有权力机关、行政机关和司法机关等）、市场、社会和个人在环境保护方面的作用。在此背景下，环境治理体系的建立可以分成国家、市场、社会和个人的环境治理问题。在监管体制方面，按照2015 年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，建立健全环境保护党政同责和政府各部门一岗双责的体制。由于社会组织，如环境保护中介组织，作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共性服务和指导功能，可以接受政府授权，承担环境保护公共事务的管理工作。

在环境治理结构方面，欲调动各方面的积极性，实现治理结构的平衡。治理结构包括国家的治理、政府的治理；社会中介、商会、行业协会等市场自身的治理；社会中介机构、社团组织、新闻媒体的社会治理和社区治理；企业的治理和个人的治理等。按照属性，这些治理可以分为公权治理、市场治理、社会权利治理、个人权利治理四类。这四类治理属于权利和利益结构的治理，应当实现均衡，包括相互支持和相互制衡。改革时，可以考虑听取社会中介、商会、行业协会、中介机构、社团组织和新闻媒体的意见，制定促进的措施。

在环境治理依据方面，欲实现治理的法制化、规范化和程序化。治理依据既包括党内法规的依据，也包括国家法律的依据。后者中，法定的环境公权监管依据，包括法定的环境私权和社会权利参与依据，还包括法律非禁止即属于允许的自力参与依据，这些依据形成国家治理的体制、制度和机制。下一步，除了加强环境保护的党内法规和地方法规、规章的建设外，还可以促进社区自治规则、社会组织章程的制定，发挥社会组织和城市居民自治、农村居民自治在环境保护方面的作用。

在环境治理方法方面，欲实现措施和手段的多样性。治理方法无非是经济、行政、协商、指导、科技、教育、道德、法律和自治等方法，无非是确认与保护、鼓励与支持、限制与约束、禁止与制裁等机制。应当把发展和环境保护拧成一股绳。应当多做加法，即通过环境保护基础设施的建设和对企业的升级改造，来培育新的竞争优势，保护环境，如《水污染防治行动计划》要求，2017 年底之前，在全国工业园区全部建成污水管网和污水处理设施，北京市提前一年完成任务。这种区域化处理的环保措施，既促进投资，也提高区域工业企业的排污总量。按照2015 年4 月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，应当采取以下思路：坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针；坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径；坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力；坚持把培育生态文化作为重要支撑。

在环境治理功能方面，综合各类主体的功能，欲围绕目标，实现环境文化培育和意识形成、监督管理、专业服务与指导、资源配置、协调关系等。按照十八届三中全会所提出的，就是通过全面深化改革，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平的惠及全体人民。改革时可以考虑将全面建成小康社会的目标和环境保护的目标结合起来，使环境保护的理念和行为通过与社会大众亲身利益相结合的方式，得到巩固。目前来看，“十三五” 末期，中国将全面建成小康社会，经济社会文化和生态文明体制改革将取得重大进展，这将为中国全面进入以制造强国为标志的创新型国家奠定物质和制度基础。生态环境在2030 年左右将全面进入良性好转的轨道。

在环境治理体系运转方面，欲实现横向与纵向运转的有序化。体系运转，既有国家自上而下的组织和监管，又有自下而上的公民参与和监督，还有不同领域、不同区域的主体的相互协作和相互制衡，体现环境治理方式的多元化。参与主体多元，有益于扩大环境保护参与力量，提升环境治理的绩效。可以说，国家环境治理体系的建设，可以弥补政府环境监管力量有限、监管视野狭窄、难以包打一切的不足改革时，可以探索社会组织和公民有序参与环境保护的制度和机制建设。

综上所述，生态文明体制的改革具有自己的时代背景、使命，逻辑是自洽的，其追求的就是，从中华民族长远利益考虑，使绿水青山产生巨大生态效益、 经济效益、社会效益，以经济规律、自然规律、环境污染治理和生态保护、社会规律和文化规律相一致的方式，争取更高质量、更高效益的发展。

按照《生态文明体制改革总体方案》和其他相关改革文件的要求，所有的改革措施都要在“十三五” 时期落地生根。其中，有些措施在试点之后进行总结推广。2015 年10 月29 日，党的十八届五中全会闭幕，会议通过了五中全会公报，就国家“十三五”规划制定提出了建议，对新时期经济、政治、社会、文化发展和生态文明建设作出了重大部署。在“十三五”时期，应当针对生态文明体制改革系列措施的落地，寻找突破口，找准发力点，促进生态文明体制改革的措施落地，切实发挥作用。具体举措如下：

在为生态文明体制改革措施落地营造氛围的举措方面，可以开展以下三个方面的工作，一是实施最严格的环境资源执法，把大气、水污染防治的法律法规和行动计划实施好，实施好即将出台的土壤污染行动计划，为穿越环境污染、生态破坏与资源利用的历史性拐点打下坚实的法治基础。二是把环境保护和继续推进工业化、城镇化、区域协调化、城乡协调发展、农业现代化和全面建设小康社会、推进整体脱贫相结合。目前，工业化水平仅为66%，还有大幅提高的空间；城镇化水平不足55%，“十三五”时期如达到60%，绿色工业化和城镇环境保护基础设施的建设将提供环境治理的基础性条件，实现环境专业化、集中化治理，有利于环境问题在发展中得到解决。人民群众既会切切实实地感受小康社会实惠，也会感受生态文明建设的环境改善效果。三是以《环境保护法》、 《大气污染防治法》、《水污染防治行动计划》、《生态文明体制改革总体方案》为指引，促进生态环境保护的监管模式从达标排放与总量控制相结合向环境质量管理和总量控制相结合转变，向生态建设与环境污染同步推进转变，真正形成以生态环境质量管理为核心的科学监管模式，并全面加强企业环境信用制度建设。

在生态文明体制改革措施的具体推进方面，可开展以下五个方面的工作：一是开展环境监管体制改革，在试点的基础上，实行省以下环境监测和监察执法垂直管理制度，巩固属地的环境监管责任制度，形成企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障环境执法的效果，又遏制地方保护主义；到2020 年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局。二是对于一些关键性的制度，如用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，开展制度构建或者健全工作，推动绿色、低碳、循环和清洁发展，在一些领域推行近零碳排放的示范；通过 “多规合一”等措施，推进主体功能区的科学开发利用；推行节能量、排污权和水权交易，搞活环境治理市场；开展自然资源产权改革，鼓励社会参与自然资源和生态环境的投资与保护，盘活自然资源和生态资产，使青山绿水最终变成金山银山。三是开展环境保护督察，既督地方党委，也督地方政府，开展环境保护绩效考核和干部离任审计，实行环境保护的党政同责?，让地方党委和政府切切实实地负起责来。同时，也应对发展与改革部门历年来审批的项目进行梳理，开展部门督察。四是鼓励国家机关、环保部门、人民政府、公民、法人和其他组织参与环境保护，体现参与主体多元化的群众路线立法思路。为此，可以考虑修改《水污染防治法》，再次修改《大气污染防治法》，制定《土壤环境保护法》，为信息公开和公众参与提供便利条件，使社会组织有权利、有意愿、有能力参与和监督环境保护事业，弥补政府环境监管能力的不足。五是在加强环境保护监管的前提下，大力推进环境保护市场化改革工作，推进环境保护产业和环境金融相结合，促进环境保护产业向集约化和连锁化方面发展，为城乡环境保护提供高质、低价的服务，为全面改善城乡环境质量奠定基础。