国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境总体规划作为目前我国城市在经济社会发展、资源环境有效配置及保护等方面起主导作用的几种主要规划类型，只有做好统筹协调，才能真正实现习近平总书记在 2013年中央城镇化工作会议上提出的“把一张蓝图干到底”。“多规合一”自去年发改、国土、环保、住建四部委联合发文展开试点工作至今，一直是规划发展领域讨论的热点问题。

最新发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“十三五”规划建议）中再次强调了要加快建设主体功能区，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。这是党中央对于“十三五”“多规合一”工作的指导意见和基本思路。“十三五”阶段“多规合一”的目标就是要形成统一的空间规划体系。

结合“多规合一”试点工作推进一年来的实践经验，按照最新国家政策精神，积极探索“十三五”“多规合一”工作的思路、方法与路径，具有重要的理论和现实意义。为此，本刊专访了中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯，她也是本次试点中淮安、句容规划的主要负责人。

陈雯对本刊分析，“多规合一”不是只做一个规划，而是要形成一个整体的规划思路，一个共同的规划目标，一个空间的总体战略，一个统一的路径举措，一批协调的项目衔接。把资源环境承载力作为“多规合一”的根本和基石，首先划定“两线一界” （永久基本农田线、生态保护红线和城市开发边界），确定规划底线；然后再以主体功能区规划为核心，通过划分城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，在不同空间范围内界定各个规划的等级和效力，用城乡规划、土地利用规划和环境总体规划三类空间规划共同支撑起国家空间规划体系。把生态保护红线、环境功能区划、环境标准和环境总规、规划环评作为前置和后防性环境措施与“多规合一”工作相融合，切实保护和改善规划区域的生态环境。

四大类规划的“合一”

《中国环境管理》：“多规合一”的背景是什么，如何理解“多规”？

陈雯：我们国家的规划名目非常多，层次不一，有涉及空间的规划，有涉及行业的规划，有涉及区域的规划，等等，在实践中常常出现规划打架的情况，很多规划编而不用，既造成了规划浪费，更违背了做规划的初衷，难以起到利用规划约束和引导发展的目的。根据 9月份发布的《生态文明体制改革总体方案》的论述，“多规合一”就是要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。所以，“多规合一”的目标主要是要整合目前的空间规划体系，形成协调的空间管控体系。

目前我国主要有四大类规划，即国民经济与社会发展规划、环境总体规划、城乡规划和土地利用规划，分别由发改、环保、住建、国土四个部门主导， “多规合一”主要就是指这四类规划的整合。由于各个规划是按照不同的管控目标来划分空间的，国民经济与社会发展规划着眼于国民经济与社会发展，环境总体规划着眼于生态环境保护，城乡规划着眼于城市和乡村建设，土地利用规划着眼于国土资源开发和基本农田保护，就势必会造成空间上的不一致。去年，国家发改委、环保部、住建部和国土部联合下发 《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国选了 28个市县开展“多规合一”试点工作，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。

“五位一体”构建“多规合一”

《中国环境管理》：如何理解“多规合一”的“一”？

陈雯：我们认为“多规合一”的“一”并不是指 只做一个规划。事实上，也不可能有一个囊括所有内 容的巨型规划。“多规合一”工作主要还是从五个方 面推进合一，即一个整体的规划思路，一个共同的规 划目标，一个空间的总体战略，一个统一的路径举 措，一批协调的项目衔接。

其中，一个空间的总体战略，就是指空间规划 体系的统一和协调，这是“多规合一”工作的核心 任务。但要想实现这一核心任务，必须有其他四个方 面的“合一”作为配套和支撑。一个整体的规划思路 和一个共同的规划目标是“多规合一”顺利实现的前 提和基础。对于一个市县来说，如果各个部门在发展 目标上不能达成共识是很难在“合一”上取得进展 的。“多规合一”的开展也恰恰为市县发展思路上的 定位和统一提供了契机，各方有机会坐下来一起讨论 发展定位和发展愿景，通过领导讨论、多方研究、专 家征询、公众参与等多种形式把大的思路和目标统一 起来。真正意义上的规划协调，其实就是形成共识的 过程。

而一个统一的路径举措和一批协调的项目衔接则 是“多规合一”真正落地的重要保障。例如对于像交 通基础设施、大的功能区板块项目等重大项目，其规 划和实施必须和之前确定的空间规划衔接起来，不能 突破实施，把“合一”之后的规划用好、管住。

《中国环境管理》：那您如何理解“一张蓝图”呢？

陈雯：刚才已经提到了，所谓“一张蓝图”，并不是只做一个规划，而是所有的部门规划、专项规划等形成一个统一的空间布局，体现一个统一的战略思路。以主体功能区规划为基础，把各个规划叠加起来合成一张空间布局图，各个规划空间布局之间不冲突、不矛盾，我认为这就是实现了“一张蓝图”。

把资源环境承载能力和“两线一界”作为规划底线

《中国环境管理》：那您认为“合一”之后的空间规划应该是什么规划呢？

陈雯：我在做“多规合一”试点过程中，主要是以国民经济与社会发展规划为主整合其他类型的规划，着力于 5年的规划时间跨度，同时展望到今后10到 15年，把它与环境总体规划、城乡规划、土地利用规划等从空间指标到规划时效等各个方面全方位衔接起来，构成统一的国家空间规划体系。至于合一之后的国家空间规划体系是什么名称，目前国家还没有定论。现阶段主要还是围绕试点市县做实“多规合一”工作，探索形成市县空间规划体系的方法和途径，这里面主要有以下几个具体问题需要处理和注意：

首先是处理好各个空间规划间期限不一致的问题，探索确定统一协调的规划年限。目前国民经济和社会发展规划、环境总体规划通常是五年规划，而城乡规划和土地利用规划则一般在十年以上。试点文件要求以 2020年作为规划的中期年限，探索将 2025年和 2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。其次是要合理确定规划目标，切实融合各个空间规划的内容，把任务性、指标性和空间性、结构性结合起来。指标体系是决定“合一”成败的关键问题，也是“多规合一”的核心目标。再次，“合一”后的国家空间规划体系必须要确定统一的资源环境承载力评价方法，这是“多规合一”的根本和基石，在此基础上明确“两线一界”，即永久基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界，在国家空间规划体系中守好“两线”、明确“一界”。把资源环境承载能力和“两线一界”作为国家空间规划体系不能突破的底线。

以主体功能区规划为核心，划分三类空间

《中国环境管理》：“十三五”规划建议中提出要以主体功能区为基础推进“多规合一”，您如何理解？

陈雯：“十三五”规划建议明确指出，要加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。这是中央对于“十三五”“多规合一”工作的指导意见和基本思路。

前面已经说了，“多规合一”并不是指只允许有一种规划，一个文本，而是要构建一个规划等级体系，形成统一的国家空间规划体系，明确各个规划之间的关系和效力，把各个部门规划、专项规划，以国家主体功能区规划为基础统筹协调起来，形成一个思路，一个目标，一个空间布局，一个政策体系，一批配套项目。这点与我国的法律体系有些类似。法律之间的冲突也是客观存在的，如何处理，就要根据《立法法》规定的法律层级来对法律效力做出评判，处于塔尖的自然就是《宪法》了，其他一切法律法规不得与之相违背，否则就是无效的。对于“多规合一”工作，底线就是资源环境承载力和“两线一界”，所有规划不能与之违背，在此基础上再统筹各类空间规划，最后形成“一个蓝图”。关于各类规划的冲突问题，也曾经有学者提出在规划领域也可以借鉴国外立法典的经验创建“规划典”，其实也是为了界定各类规划之间的等级与效力。

要在确定市县资源环境承载力和划定“两线一界”的基础上，划分三类空间，即城镇空间、农业空间、生态空间。通过划分三类空间去具体落实主体功能区规划，在不同空间范围内界定各个规划的等级和效力。主体功能区规划既是一种空间战略和发展政策，又有空间上的规划和划分，通过把它划分为三类空间为其他各个规划划定“领地”，确定“接口”，最后统一到一张“图”上。三类空间由不同的部门来主导和划定。例如，在生态空间里，环境总体规划的效力就高于土地利用规划和城乡规划；在城镇空间里，城乡规划的效力优先；在农业空间里，土地利用规划的效力优先。这样就能形成以主体功能区规划为基础，以三类空间为主体，统筹城乡规划、环境总体规划、土地利用规划三大类空间规划，形成统一、完整、协调的国家空间规划体系。

“前置 +后防”措施夯实环境政策

《中国环境管理》：您认为应该如何在“多规合一”中更好地保护和改善环境，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展呢？

陈雯：维护环境功能、保障公众健康、改善生态环境质量是“多规合一”的应有之义，既是规划的前提条件，也是规划的重要目地之一。这届中央和政府特别重视生态文明建设和环境保护工作，习近平总书记多次强调“既要金山银山，又有绿水青山”、“绿水青山就是金山银山”。我们在做“多规合一”试点规划的过程中也在一直探索这个问题，如何更好地将各类环境制度和政策与主体功能区建设相融合，切实让生态环境在“多规合一”中做好支撑和保障作用。我们认为目前实践当中主要依靠两点来落实：

一是前置环境措施。主要包括生态保护红线、环境功能区划和环境标准。生态保护红线是在自然生态服务功能、环境治理安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限制，它是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”，是需要实施特殊保护的区域。我们试点规划过程根据《生态保护红线划定技术指南》对规划区域进行了生态红线划定工作。总体来说，生态保护红线包括三大类，生态功能基线、环境质量底线和资源利用上线。

环境功能区划是从整体空间观点出发，根据自然环境特点和经济社会发展状况，把规划区分为不同功能的环境单元，以便具体研究各环境单元的环境承载力及环境质量的现状与发展变化趋势，提出不同功能环境单元的环境目标和环境管理对策。根据划定，可以把国家主体功能区划分为禁止开发区域、重点生态功能区、农产品主产区、重点开发区域、优化开发区域等 5类区域，实行分类差异化管理。今年 7月份，国家发改委和环保部共同发布了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，这将促进在“多规合一”中落实环境政策、维护环境功能。

我们在做试点规划过程中，通过计算和预测当地的大气、水、土壤等环境要素的容量，进行空间开发适宜性分析，相应地确定规划方向和开发强度。例如我们通过水环境功能区规划，对当地的水环境容量的进行了分区评价，确定各区域的水环境承载力，这是我们进行分区管控的重要依据。可以通过行政审批前置再造规划制度流程，落实“十三五”规划建议提出的强化能源和资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，强化约束性指标管理，推动重点开发区域提高产业和人口集聚度，重点生态功能区实行产业准入负面清单。

环境标准主要是指要根据规划区的资源环境承载力现状、污染特征、经济社会发展特点、产业布局等，根据国家环境标准制定相应的地方性环境标准，因地制宜地发挥环境标准的约束引导作用。

二是后防环境措施。主要包括环境总规和规划环评。通过环境总体规划来落实之前环境功能区划、生态保护红线在空间上的划定，对于不同区域执行差异化的环境质量标准，明确可行的技术实施路线，配套相应的落地项目。同时，通过环境总体规划提出环境上的空间优化目标。

通过规划环评，对“多规合一”的过程和结果进行环境影响评价，对规划的环境适宜性进行评价，这其实是对规划内容的一种环境纠错程序，但遗憾的是目前在实践中还运用得很不够，规划环评的作用没能很好地发挥出来，没有特别有力的实施抓手，这也是今后值得探索的地方。

重视规划过程的专家咨询和公众参与

《中国环境管理》：您在承担“多规合一”试点工作中最大的感受是什么？

陈雯：“多规合一”的过程就是不断破除公共利益 部门化的过程。在现行的政绩考核框架下，部门利益 冲动使得每个主管部门都希望成为规划编制和实施体 系中的主导者。比如，国土部门和住建部门都想主导 地方资源控制性基础规划的编制，从而主导规划体系， 因此国土部门提出了土地利用规划作为所有规划基础 的设想，住建部门提出了编制资源利用规划。“十三五” 规划建议可以说为今后推进“多规合一”工作做好了 顶层设计，可以结合一年来的试点工作经验探索出“十三五”可复制可推广的“多规合一”实施方案。

首先就需要建立良好的沟通协调机制，用科学 的规律说话。其次要逐步建立和明确规划分工的制 度、规划审批的制度，明确各个部门的职责，适当时 候可以做机构调整，建立与“多规合一”相适应的行 政体制和管理制度。此外，还要重视人的思路和思维 的转变，重视整个规划过程中专家咨询和公众参与的 环节。专家应该多元化，不仅仅限于规划领域，而是 经济、社会、法律、环境等各个领域的专家都要参与 到总体规划制定过程中，广泛地听取各个层面专家的 意见。在公众参与方面，目前我们国家做的还非常不 够，没有真正做到公众参与，一个市县的总体规划应 该由当地老百姓说了算，而不是少数专家“规划”出 来的结果。“十三五”期间应该通过各项具体措施逐步把规划中的公众参与落到实处。

“多规合一”的难点在哪里？

《中国环境管理》：您认为推进“多规合一”的主要难点在哪里？

陈雯：首先，建设用地的扩张与农业用地保护的冲突、高速发展的需求与资源环境能力有限之间的矛盾仍旧非常突出。现在地方的 GDP冲动还是没有转过来，还是希望大规模高强度推进城镇化和工业化。这一点在越落后的地方越是明显。生态保护红线和基本农田保护红线毕竟数量有限，对于抑制地方产业冲动效果也就有限，因此从长远来看财税制度、干部考核制度等相关领域的改革和配套是非常必要的。

其次，如何在整个规划过程中把握好政府与市场的边界问题。也就是说哪些事情需要由规划来规定，哪些需要由市场来决定，这个边界问题既微妙又重要。如果不能把政府的职能定位好，越俎代庖，就会限制一个地区的发展活力，也容易产生权力寻租。

三是，如何协调规划范围内各个地区之间的关系。如何保障规划范围内各个地区之间的利益平衡关系到规划能否被真正落实，必须在划定三类空间的基础上充分考虑各地的经济发展水平、社会状况作出相应的地区间补偿或协调，平衡好短期利益与长远利益之间的关系。