探索经济社会发展、土地利用、城乡、生态环境保护等规划的"多规合一",是深化生态文明体制改革的重要举措之一。

国土资源部调控和监测司董祚继巡视员对《中国环境管理》分析,最近发布的《生态文明体制总体改革方案》在谈到"多规合一"时,明确提出整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。由此可见,"多规合一"的目标已经由过去的"统一的规划体系"回归为"统一的空间规划体系"。

在构建统一的空间规划体系上,董祚继建议,以国土规划(宏观层面)、土地利用总体规划(中观、微观层面)为基本规划,推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程、成果要求的统一或融合。

如何理解“一本规划”

《中国环境管理》：既然“多规合一”的目标要形成一个市县“一本规划”，那么这个规划究竟是什么规划？

董祚继:按照四部委的通知要求,以及各部门对负责指导试点的批复意见,可以明确的是,合并后的规划是"空间规划",即以国土空间为对象的长期性、全局性、控制性规划。但对于这一规划的具体名称和任务、内容,有关部门说法不一。

《中国环境管理》：从四个部委的试点方案来看，四个部门都分别有哪些说法？您如何评价？

董祚继:发展改革委、环境保护部的试点批复意见提出, "在开展市县域资源环境承载能力分析评价的基础上,以经济社会发展规划为依托,统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划,编制形成统领市县发展全局的总体规划" ;"市县发展总体规划的规划期到2020年,主要目标任务和空间布局展望到2030年";"优化整合相关规划不同的空间管制分区,将市县域划分为城镇、农业、生态三大空间"。按照这一意见，“合一”后所谓的“空间规划”，仍旧是经济社会发展规划，其基本期限仍旧是5 年。

这样处理,实践中将出现不可调和的矛盾:其一,按照市场经济的内在逻辑要求,经济社会发展规划本质上是着眼宏观调控的中短期、指导性规划,与着眼解决外部性问题的长期性、控制性的空间规划在性质上不可调和;其二,姑且不论以一个5年规划的编制基础来对长期的空间布局进行展望是否科学,也不论在一个涵盖经济政治文化社会各领域发展规划中硬塞进一段空间管制分区内容是否合理,仅就规划功能任务而言,这样的规划仍旧远远没有覆盖空间规划的基本功能,因此算不得空间规划;其三,这样一个规划有一个致命缺陷,就是无法形成自上而下的完整的空间规划体系,因此无法解决地方规划普遍存在的重当前轻长远、重局部轻全局、重显绩轻隐绩的问题,而这恰恰是当前规划体制中存在的最突出、最广泛、最根本的问题,无视这一点,就会进一步强化地方"一把手"规划权力,进一步放任短期政绩规划,进一步弱化中央政府对国土空间、重要资源和生态环境的管控能力。

住建部的试点批复意见提出, "依据城乡规划法,积极探索以城乡规划为基础的'多规合一'工作方法,为改革完善我国空间规划体系提供实践基础" ;通过深化法定的城乡规划,制定城市(县)总体规划,逐步代替原有的多个规划,确保'多规'在发展目标、主要指标、保护性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容的一致性"。按照这一意见,"合一后所谓的"总体规划"倒是空间规划,但其与规划体制改革方向也存在根本冲突,即无法克服各级各类城乡规划存在的重开发轻保护、重局部轻全局问题,而这个问题仅靠城乡规划的自我革新是不可能完成的。事实上,如果当初城乡规划在区域协调发展、资源环境保护等方面能做到那么高度自觉、自我完善,就不致出现土地利用总体规划等规划了,而正是土地利用总体规划对城乡规划的约束、牵制、平衡作用,才避免了人地关系的进一步失衡,才守住了18亿亩耕地红线。历史不会简单重复,更不会倒退。从世界范围看,空间规划从城市走向区域、再从区域走向国土全覆盖、从开发性规划走向多功能综合性规划是大势所趋。

国土资源部在试点意见中提出"多规合一"的改革取向是重构国土空间规划体系,重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求,以国土规划(宏观层面)、土地利用总体规划(中观、微观层面)为基本规划,推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程、成果要求的统一或融合,形成围绕"两个一百年"奋斗目标、空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家空间规划体系。

这样一个规划体系,是在现行的国土规划、土地利用总体规划、城乡规划基础上进行适当整合而成,无须推倒重来,无须对法律作重大修改,甚至连规划名称都可直接使用,是改革成本和风险最小、改革目标最易达成的改革方案。

以国土规划和土地利用总体规划为基础

《中国环境管理》：为什么您认为国土部的方案切实可行？

董祚继:现代意义的国土空间规划19世纪末、20世纪初起源于英、德等西欧国家,20世纪60年代以后,大多数国家由政府组织开展了此项工作。国土空间规划作为各国战略性、综合性的空间发展政策,对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、强化生态环境保护、实施国土综合整治等起到了积极的促进作用。其发展态势呈现以下主要特征:

各国大都建立了独立、完整的国土空间规划体系。国土空间规划与经济社会规划在功能和性质上迥然不同,前者主要担负空间用途管制、资源环境保护和国土综合整治等功能,属长期性、约束性规划;后者主要明确政府工作重点,包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等,属短期性、指导性规划。两类规划互为补充,但互不替代。

现代国土空间规划日益走向广覆盖。现代国土空间规划发端于城市,逐步向城乡、区域、国家乃至洲际层面扩展,不仅法国、荷兰、日本、韩国等具有中央集权传统的国家,就连英国、德国、意大利、丹麦等实行适度干预体制的国家也都制定有国家层面的空间综合规划或政策,欧盟也于1999年公布了具有空间规划性质的《欧洲空间发展展望》。

总起来看,国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具,这对于我们推进"多规合一"是有益的启示。一方面,每五年编制一次经济社会发展规划,明确政府重点工作、引导市场行为,仍然十分必要;另一方面,编制实施国土空间规划,统筹国土空间开发、资源合理利用、生态环境保护、国土综合整治，对保障全面协调可持续发展也极为重要。

主体功能区规划指导国土空间规划

《中国环境管理》：在国土空间规划体系里面，你认为《全国主体功能区规划》扮演一个什么角色？

董祚继:主体功能区战略和区域发展总体战略,共同构成了我国区域协调发展的完整战略。从形式来说,战略与规划不同,战略是一个纲要和构想,对规划编制具有指导意义,但不能等同于规划,规划最终是要落地的。从内容来说,《全国主体功能区规划》更多地强调了区域协调发展的内容,尽管也包含了空间规划的某些内容,但离完整的国家空间总体规划还有较大差距。

《中国环境管理》:在推进"多规合一"的规划体系过程中,环保部门希望整合环境功能区划、环境总规、规划环评和生态红线到多规合一工作中。您认为,生态环境保护规划如何参与进去合适?

董祚继:生态环境保护是未来国土空间规划的重要内容,包括生态功能区划、生态保护红线、环境影响评价等,都是必不可少的重要组成部分。但在多规合一的总趋势下,不必也不能再增加规划类型。虽然城市环境保护和治理是空间规划的基本内容之一,但还是建议不要搞成单独的规划类型。

建议试点地区实现“三个统一”

《中国环境管理》：对正在开展的28 个“多规合一”市县试点，您有哪些建议？

董祚继:由于各类规划牵头的职能部门以及规划期限、规划范围、审批机关等各不相同,不仅给规划的协调衔接造成困难,降低管理效率,也直接影响规划的科学性和严肃性。因此,统一规划组织也十分重要,是"多规合一"的前提和保障。

首先是统一规划编制过程。要强化统一领导,"多规合一"不管是由哪个部门牵头,都要体现政府统一领导、集体决策的原则,既要克服"一把手"规划专权,又要克服部门规划倾向。要坚持部门合作,在政府统一领导下积极发挥职能部门作用,做到既加强协作、形成合力,又分工把关、适度制衡。要落实专家领衔,空间规划应当尊重经济规律和空间规律,加强专家咨询、科学论证,避免以片面的利益博弈过程取代理性的科学决策过程,并应创造条件,逐步做到规划编制机构与管理机关相分离。要推进公众参与,空间规划作为抽象行政行为不具有可诉性,行政救济渠道受限,如何防止政府滥用权力、保证规划公正合理、保护权利人合法权益就成为一个关键问题。

其次是统一规划审批管理。要统一规划期限,综合考虑空间规划性质和我国"五化"进程,规划期限以15年左右为宜,规划期内重点做实5年规划,再滚动修订,为各级规划协调衔接创造必要条件。要统一规划范围,总体规划范围应当覆盖辖区全部土地,以便对涉及全局利益的国土空间开发、资源环境保护进行统筹安排,并实现自上而下的垂直统一管控。要统一审批机关,现阶段规划审批机关仍以规划编制的上级政府为宜,条件成熟时改由上级政府审查通过后报人大审批。

再次是统一规划实施监管。要统一协调行动,规划经有权机关批准后,在政府统一领导下,各部门分工负责、协调行动,依法执行规划、依法监督规划,确保规划有效实施。要统一规划修改,规划定期修改和涉及规划约束性内容的日常修改,须遵循法定程序进行,并报原批准机关审批;涉及非约束性内容的日常调整,由有关部门协商一致后,报规划编制机关批准,并报规划审批机关备案。要统一监管平台,以全天候、全覆盖的国土遥感监测平台为依托,建立统一的规划实施信息采集、分析、公示、反馈平台,对规划实施情况进行定期与不定期监测评估,为审批管理、社会服务和执法监管提供支撑。