党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出,要加快生态文明制度建设,依靠体制改革和制度创新保护生态环境,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局^[1]。习近平总书记还进一步指出,我国生态环境保护中存在的突出问题,很大程度上与体制机制不健全有关。根据我们对《决定》精神的理解,"生态环境"是指决定和影响人类生存与发展的大气、水、土地、森林等环境要素以及生态系统结构与功能、容量与质量的总称,涉及生态保护、污染防治及监督管理。"管理体制"是指国家的法律体系、政府行政机构设置和职能配置以及相关管理制度,既涉及中央政府的部门设置,也涉及中央与地方的关系,同时兼顾治理体系(governance)。因此,本文重点围绕生态环境管理的职责定位,提出生态环境治理体系下的政府行政管理体制改革及其方案建议。

改革现行的生态环境政府管理体制,建立符合市场经济和生态文明治理体系的新型生态环境政府管理体制,必须根据公共管理学理论和生态环境系统管理原理,同时遵循污染物-污染源-污染介质统筹、生态环境系统完整性、污染防治和生态保护统筹、国内与国际环境保护统筹等基本理论和原则。

公共管理学理论认为，政府、企业和公众是生态环境治理体系的三大主体,而政府是生态环境治理体系的主要决策者、监督者和责任者。世界银行在1997年的《世界发展报告》中,归纳了现代政府5项最基本的责任:①建立国家的法制基础;②保持国家宏观经济稳定;③向人民提供社会和基础设施服务;④保护社会中的弱势群体;⑤保护环境和自然资源。因此,作为准公共物品的生态环境保护,政府对其生产、供给、分配和监管都负有责任。当这些公共物品的供给稀缺时,其使用就会产生外部不经济性,对国家利益和公共福利造成损害。市场本身不具备保护环境的能力,反而常常会引发环境破坏。政府必须承担起保护环境和自然资源的责任,即使是利用市场手段保护环境,也需要在政府的监督下实施。

生态环境保护管理体制的设置必须要与生态系统的完整性这一内在本质特征相适应^[2]。生态系统是生物及其生存繁衍的自然因素和条件的总和,它由多个要素组成,各要素相互关联、互相影响,形成复杂多样的结构和功能体系,是一个有机整体,具有系统性、区域性等特点。《中华人民共和国环境保护法》规定,本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等"。因此,组成生态系统的各项环境要素,从山顶到海洋,从自然到人工,不能分割,各要素形成的结构与功能关系不能打破。生态环境保护必须遵循生态系统的特点进行综合管理,实现要素综合、职能综合、手段综合,形成从山顶到海洋、从天上到地下的一体化管理,将生态环境保护的要求贯穿于生产、流通、分配、消费的各个环节,体现在经济社会的各个方面。

生态系统是人类赖以生存的基础,具有物质(能量)属性和生态属性。其物质属性体现为作为自然资源被广泛开发利用,其生态属性体现在为人类提供生态服务(包括环境调节、生物多样性等生态产品),即习近平总书记所说的"良好生态环境是最公平的公共产品"。生态系统的两种属性实际上是一体两用,两者相互关联、相互影响。

生态环境保护的目标和任务主要是维护和提升生态系统及其生态服务功能。有两种过程影响生态服务功能:一是社会经济活动产生的环境污染,即污染物的化学作用;二是社会经济活动对生态系统的物理性破坏。当然,也包括其他因素,如物种入侵的生物作用等。因此,生态环保体制的主要职能就是污染防治和生态保护,两者形成有机整体。严格来讲,生态保护主要包括保育和修复,这两者可以是针对不同情况采取的不同措施,亦可为同时使用的措施。因此,保育和修复同属保护生态服务功能的对策体系,不应分离。但我国生态环保体制是在已有资源管理部门体制构架下建立起来的,导致生态保育与修复职能严重分散,人为割裂了生态保护的完整性,造成生态保护与污染防治分离。

同时,在对自然资源开发利用过程中,往往会对生态环境造成破坏。长期以来,自然资源产权不明晰是导致资源过度开发利用、环境污染和破坏,从而造成"公地悲剧"的重要原因。因此,要维持生态服务功能,必须首先明确自然资源的产权,并加强对开发利用活动的监管,从自然资源开发利用的全过程进行审视,建立互相制约又相互协调的体制:一是按照自然资源所有者与管理者分开原则,建立自然资源资产管理体制和自然资源监管体制;二是按照自然资源开发利用与保护分开原则,将自然资源开发利用过程中的环境保护纳入生态环保体制,同时,将监管自然资源开发利用的环境保护制度,如空间规划、生态保护红线、国家公园等作为源头严防的职能一并纳入,建立自然资源监管和生态环境保护管理相统一的体制。

十八届三中全会提出要"建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度"。监管所有污染物排放,实际是监管所有污染源通过所有环境介质排放的所有污染物。这就是明确提出了维护污染物-污染源-环境介质之间统一性的要求。污染物是指由于人类的活动进入环境,环境正常组成和性质发生改变,直接或者间接有害于生物和人类的物质或能量,如二氧化硫、氮氧化物、氨氮、生化需氧量、持久性有机污染物、光污染、辐射污染等。之所以有污染物,是因为有污染源,污染源是指向环境排放或释放有害物质或对环境产生有害影响的场所、设备和装置,包括点源(矿山等)、面源(农业等)、固定源(工厂等)、移动源(车、船、飞机等)。污染物之所以能对环境造成危害,是因为污染源将污染物排放到了环境介质中。环境介质是指传播污染的载体,包括水体、大气、土壤等。因此污染物、污染源、环境介质三者不可分割,污染物必由污染源产生,通过环境介质传播和承载。保护生态环境必须要将三者统筹考虑。

防治污染和保护生态是维护生态服务功能的两个方面,无论从生态环境的完整性还是系统性,无论从自然属性还是实践属性看,二者都有着必然的内在联系。环境污染与生态破坏相互影响、密不可分,环境污染会损害生态系统的功能,生态破坏则会加剧环境污染的程度。污染防治与生态保护又相互促进,具有很强的互补性,强化污染防治可以减少污染物排放,减轻生态环境压力;强化生态保护则可以提高环境自净能力,扩大环境容量和提升生态环境承载力。从污染防治和生态保护的手段来看,彻底的、系统的污染防治必须是生态健康型的,而且很大一部分手段就是生态保护和修复措施。做好生态环境保护工作,必须将生态保护与污染防治有机结合、统筹考虑,两者双管齐下对环境保护起到倍增效果,分而治之则事倍功半。

目前人类正面临着有史以来最严峻的环境危机,并将对未来的人类生存与发展产生深远影响。在某些环境的解决上,也越来越多地牵涉到国家利益的争夺,尤其是发达国家与发展中国家之间的利益纷争。全球性环境问题使国家之间的相互依存日益加深。这种相互依存,一方面演变成各国利益的互补与联系,促成了国家合作;另一方面也引发了国与国之间的对抗与冲突。为此,国际社会先后在气候变化、生物多样性、臭氧层保护、荒漠化、国际水域等领域制定了一系列的环境公约。作为一个政治和经济大国,中国已经积极地参与到各个公约的起草、谈判和履行之中,并在其中发挥着重要的作用。到目前为止,中国已经同近三十个国家签署了双边环境保护合作协议或备忘录,加入了包括《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《保护臭氧层的维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》、《联合国防止荒漠化公约》、《危险废物跨境转移的巴塞尔公约》等近三十个国际环境公约。

目前,中国对于国际环境公约的履约管理以及相应环境问题的管理工作已经具备了一定的法律和政策基础,也积累了一定的经验。但是由于中国的履约管理按照各部门的管理职能由各部门分工负责,部门之间存在着众多难以在短时间内调和的利益纷争,也存在着一定的职能冲突和矛盾,因此,各部门在全球环境问题管理中如何相互协调是一个十分现实的问题。这种协调工作虽然原则上应该由环境保护部来进行,但是由于环境保护部在国家各部委现有的地位因素,以及其协调上职能设置的不完善和相应管理能力的欠缺,相对国内环境保护问题协调,环境保护部在国际环境保护部门协调上能够发挥的作用也十分有限,使其成为我国"四大尴尬部门"之一。

理论和实践都表明,生态环境保护是政府的主要职责,是现代政府实施公共管理的基本职能之一。纵观世界各国生态环境保护政府行政管理体制实践以及我国建立现代国家治理体系的要求,我国生态环境政府管理体制应该包括决策、执行、监督、协调和提供环境公共物品等五大主要职责,体现为决策力、执行力、监督力、协调力和生产力等"五力"^{[3, 4]}。这里的"力是表征生态环境保护行政主管部门的权力方向和能力大小的一种"矢量"。根据2008年全国人大批准的《国务院机构改革方案》,环境保护部的主要职能是:拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环境功能区划,监督管理环境污染防治,协调解决重大环境问题等。因此,建议新一轮的生态环境政府机构改革,根据"五力"法则,重点提高"五力"中的执行力和监管力,逐步实现环境保护"六统一",也就是统一规划,统一标准、统一实施、统一监管、统一监测、统一发布。

决策是生态环境保护行政主管机构最基本也是最重要的职能^[5]。对于这项职能,公共管理学形象地比喻为,如果国家的生态环境保护事业是一艘船,那么生态环境保护行政主管机构的职责就是掌舵。在环境决策力方面,要重点加强环境保护基础性规划的作用,尤其是建立完善的环境功能区划制度,同时与主体功能区划在环境政策上相衔接。作为环保部门,要告诉经济管理部门、建设部门哪些土地从生态环境角度出发是必须保护的,全国的国土究竟有多少环境容量、环境承载力有多大等。环保部门要通过战略环境影响评价、环境经济政策、污染物排放总量控制等实现与经济部门、产业部门政策的一体化。要加强环境政策与部门政策、经济政策的一体化,目前这方面所做的工作与实际需要还有很大的差距。

在环境执行力方面,目前水污染、大气污染、废弃物污染的管理力度是很弱的,建议加强环境介质管理和环境公共投资的管理,提高环境保护的专业化管理水平,实现以环境介质为导向的规划、政策、标准、技术、手段的一体化管理。在生态保护方面要加强对森林、草原、湿地生态系统的保护和农村生态环境的保护。目前,城市的环境保护工作已取得一定进展,但是六亿多农民享受的环境,特别是农村水环境安全是触目惊心的。各级环保部门特别欠缺环境规划、政策和标准的执行力,特别是环境公共财政的执行权力和能力极其缺乏。建议这次改革中加快建设公共环保财政预算体系,赋予环境公共财政执行权力,真正提高环保部门组织实施规划的能力,尤其是规划实施配套的"独立"公共财政预算安排的能力。生态环境部门在组织和投资方面都做了很大的努力,在执行力方面还要考虑到执行绩效问题。

在环境监督力方面,监管有两层含义,一是对地方政府执行和落实环境政策法规的监察和考核,二是对部门行业和企业环境行为的监管。这次改革要以环境监管力为重要突破点,加强各级环境执法、环境监测、环境信息公开的作用,树立环境保护部门在社会公众中环境监管的良好形象^[6]。目前的《环境保护法》远远不能适应环境保护的新形势,要通过《环境保护法》的修订明确合理划分中央与地方环境事权,强化派出机构监管力度及其权威性。

在环境协调力方面,主要是部门环保工作的协调和国际环境事务的协调。从"环境部"大部制角度看,这次改革的空间较大,期望通过改革解决协调力的问题。当然,环保部门也不能抱有"环保的事情环保部门做这种落伍的观点,要树立"放眼看环保,大家做环保,共同保家园"的观念,建立生态环境保护最大的"统一战线"和"全民环保"。国家生态环境保护行政主管机构依据法律授权,代表国家行使仲裁、协调,处理部门间、省际、跨流域环境保护问题等协调职责。

根据传统的经济学原理,作为准公共物品的生态环境主要由政府提供和配置。这些生态环境公共物品包括清洁水、清洁空气、清洁土壤和美丽的大自然生态系统等。政府通过大量的公共财政投入,建设和运营生态环境基础设施,为老百姓提供生态环境产品和服务。从目前来看,生态环境公共物品的提供并不是环境保护行政主管部门的主要职责,而是分散在城市建设部门以及自然资源管理部门。

中央政府生态环境行政管理体制是整个国家生态环境治理体系的核心。新一轮的中央政府生态环境保护行政管理体制改革的基本思路是:遵循生态环境保护治理体系原理、职责分配和事权划分,设立生态环境保护大部制,统筹生态保护与污染防治,统筹国内与国际环境问题。在这一思路下,提出资源与环境统筹的环境与资源部、生态保护与污染防治一体化的生态与环境部、强化生态保护与污染防治监管的环境部、深化改革现行生态环境管理体制的环境保护部等四种改革方案。

自然资源是生态环境的重要组成部分,也是影响生态环境的重要因素。从长远角度看,生态环境的保护不能独立于自然资源开发利用之外,基于自然资源与环境统筹的体制,建议建立"国务院环境与资源行政管理部门",将环保、国土、水利、农业、林业、海洋、气象等涉及资源管理与生态环境保护的部门职能整合,把国家发改委的应对气候变化和住房建设部的城镇村庄生态环境保护等职能纳入,增强生态环境保护与自然资源开发同国民经济政策的统筹协调职能。最终,将资源开发利用和生态环境保护职能相结合并统筹管理,形成"环境与资源部"(the Ministry of the Environment and Resources)。这个方案是一个最全面、最综合的环境资源大部制方案,建议设立的环境与资源部"全面负责国家自然资源开发的生态环境保护监管以及生态环境保护工作。

根据十八届三中全会通过的《决定》精神和生态文明战略布局,统筹生态保护与污染防治,统筹海洋和陆域环境保护,统筹"山水林田湖"生态系统保护,全面实现生态保护和污染防治一体化。基于这一考虑,建立国务院生态环境行政管理部门,设立"生态与环境部"(the Ministry of Ecology and the Environment)。

在原来环境保护部已有职能基础上,将国土资源部的地质环境保护和地质灾害预防与治理的职责划归生态与环境部;将水利部的水资源保护和防治水土流失的职能划归生态与环境部;将农业部的农业资源保护、渔业水域生态环境和水生野生动植物保护职能划归生态与环境部;将海洋局的海洋生态环境保护的职能划归生态与环境部;将国家发改委的应对气候变化管理职能划归生态与环境部;将住房建设部的城镇乡村人居生态环境改善的职能划归生态与环境部;将林业局和气象局的职能整体划入生态与环境部。同时,强化生态环境保护与自然资源开发、国民经济政策统筹协调的职能。新设立的生态与环境部全面负责生态保护与污染防治,而国土与资源部全面负责自然资源产权和资产监督管理。

根据十八届三中全会通过的《决定》精神和生态文明战略布局,考虑目前阶段国家生态保护与污染防治任务艰巨性的差异,同时全面统筹海洋和陆域环境保护以及"山水林田湖"生态系统保护,可能会造成巨大的冲击和改革压力,因此,在生态环境保护一体化基础上,重点强化生态环境的监督管理和独立执法职能。基于这一考虑,建议建立国务院生态环境行政管理部门,设立"环境部"(the Ministry of the Environment)。新设立的环境部全面负责生态保护与污染防治,重点强化生态环境的监督管理和行政执法,重点把国家林业局的生态保护与监管职能调整到环境部,强化生态保护与污染防治独立监督和执法职能,提升监督职能部门层级,加大监督执法权力,对全国生态环境进行监督管理和执法。

按照十八届三中全会通过的《决定》的要求,优先解决突出的生态环保职能分散交叉问题,建立统一的污染防治监管体制、统一的生态保护监管体制、统一的核与辐射安全监管体制三大主体体制,配套健全统一的环境影响评价体制、独立的环境执法体制、统一的环境监测预警体制,同时将国家林业局的生态保护职能整体划入环境保护部,将国家发改委的应对气候变化重大战略、规划和政策职责划入环境保护部,形成污染防治和生态保护等一体化的"大环境"格局。

具体包括:

(1)建立统一的污染防治监管体制。对所有污染物,包括点源、面源、固定源、移动源等,地表水、地下水、海洋、大气、土壤等所有环境介质的污染防治工作实施统一监管。

(2)建立统一的生态保护监管体制。对草原、森林、湿地、海洋、河流等所有自然生态系统,野生动植物、生物物种、生物安全、外来物种、遗传资源等生物多样性,以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然遗迹等所有保护区域进行整合,实施统一监管,并建立国家公园体制。

(3)建立统一的核与辐射安全监管体制。将民用核设施与军工核设施进行统一监管,将核事故与辐射事故进行统一,建立统一的核与辐射安全监管及应急响应体系,形成独立、权威的核与辐射安全监管体制,确保核与辐射安全万无一失。

(4)建立统一的环境影响评价体制。将战略环评、规划环评、项目环评等所有层面,以及海洋工程环评、海岸工程环评、水土保持方案等所有领域环境污染和生态影响的环评进行统一管理,避免多头负责、重复审批。

(5)建立独立的环境执法体制。将环境执法力量进行整合,明确环境执法地位,强化环境执法权威,建立有力、高效的环境执法体制。完善国家环境监察制度。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督,纠正其执行不到位行为,特别是地方政府对环保不当干预行为。

(6)建立统一的环境监测预警体制。将地表水、地下水、海洋、卫星等环境监测资源进行整合,建立陆海统筹、天地一体的环境监测预警体制,为环境管理提供有力的基础保障。

四种改革方案的"生态环境保护效果"、"协调性要求"和"实现难易程度"比较见表1。"生态环境保护效果"是指采取不同的改革方案,对生态环境的保护能够达到何种效果,取得何种程度的效益;"协调性要求"是指采取不同的改革方案,生态环境保护工作需要协调其他机关、部门、地方政府等的复杂程度;"实现难易程度"是指不同的改革方案要实现所需要的改革力度和克服的困难程度。

表 1()

表 1 四种改革方案比较

表 1 四种改革方案比较

从四种改革方案的"生态环境保护效果"、"协调性要求"和"实现难易程度"三个方面的评价结果来看,方案一设立环境与资源部,实施资源与环境统筹生态环境保护效果好,大大降低了部门间协调性要求,但由于涉及的职能整合部门过多,其改革难度最大。方案四立足于现有的环境保护部职能基础上进行体制深化,仅涉及有限部门的职能整合,其改革难度最小,但正因如此,改革后对减少部门间协调性要求、提高生态环境保护效果提升一般。方案二和方案三介于两者之间,主要强调生态保护与污染防治统筹,能够大幅提升生态环境保护效果和降低协调性要求,而由于方案三重点强化生态环境的监督管理和独立执法职能,能够有效降低改革的难度。

综合考虑,建议国家生态环保体制改革由易到难,首先尽快启动现行生态环境管理体制的深化改革方案,建立统一的污染防治监管体制、统一的生态保护监管体制、统一的核与辐射安全监管体制三大主体体制,早期收获改革红利。在此基础上启动方案三的改革,设立环境部,强化生态保护与污染防治监管一体化,重点把林业部门的生态保护与监管职能调整到环境部,强化生态保护与污染防治独立监督和执法职能。随着改革的推进,未来在有条件的情况下,探索实施资源与环境统筹的大部制方案。