改革开放以来，伴随着经济水平的极大提升，转型期的中国社会亦存在诸多矛盾与问题。在重重雾霾的笼罩之下，环境问题前所未有地受到国人的关注。“冰冻三尺，非一日之寒”，究其本源，就在于我国长期不健康、不可持续的经济发展方式。常纪文教授曾将其总结为“代价经济”与“代价社会”^[1]。除了通过科技创新、转变经济发展方式、强化政府责任及逐步发展社会福利等外，通过公益诉讼，特别是环境公益诉讼，来促进社会的可持续发展，维护社会的公平正义尤为关键。

党的十八大以来，法治中国的进程明显加快，加强法治建设，推进国家治理体系和治理能力的现代化已经成为举国上下之共识。因此，一方面，环境问题的解决需依法推进，加强环境治理的法治化建设。而环境公益诉讼制度作为一种维护环境公共利益的重要工具，保障了人类环境权益的实现，也保障了公众参与环境管理与保护，对于我国妥善解决日益严峻的环境问题意义非凡；另一方面，环境公益诉讼制度的建设与完善也必须纳入法治的轨道，亦应依法推进。党的十八届四中全会虽明确提出，应探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定。7月2日，最高人民检察院即对外公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。这意味着，检察机关提起公益诉讼试点工作正式启动。

检察机关提起环境公益诉讼虽尚无明确之法律规定，但不论是法学理论，还是目前我国的许多的政策与法律实际上都为检察机关提起环境公益诉讼提供了理论依据。

检察机关提起环境公益诉讼的理论基础主要有现代诉权理论、诉讼信托理论、当事人理论、社会正义理论。其中，现代诉权理论、诉讼信托理论与当事人理论是为解决伴随着全球经济的快速发展而出现的诸多社会问题而在原诉权理论的基础上衍生而来的现代诉权理论，其突破了传统诉权理论之实体意义诉权与程序意义诉权不可分离的观点，而使其逐渐超越个人之利害关系，更加注重公共利益之救济。亦即，诉讼当事人既可与案件有利害关系，亦可为维护公共利益而提起诉讼，特别是有关国家机关基于特定义务使公共利益免受侵害并享有诉权，此理论为检察机关参与环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。

此外，美国学者罗尔斯在其著名的《正义论》中写道，因某一个巨大利益去牺牲个人之利益，这是不正义的，当处于弱势的受害者独自去寻求权利救济时，法律之形式正义就会在某种程度上限制实体正义之实现，从而使法律权威和公众对审判之信任受到挑战^[2]。诉讼之目的本身就在于解决纠纷，维护秩序，保障公正，环境公益诉讼更是如此。当下经济飞速发展的中国，一方面，环境问题愈发突出，需要国家权力的介入；另一方面，在环境侵害案件中，往往环境危害者与受害者实力悬殊较大，受害者易成为弱势群体，许多公众在遭受环境侵害时，往往不能有效地维护自己的权益。社会正义理论要求法律给弱势群体以适当的保护，而检察权的介入恰恰可以实现这种力量的平衡，实现实质正义。

十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这为检察机关提起环境公益诉讼指明了方向，更奠定了政策基础，亦使得检察机关提起环境公益诉讼的相关争议在国家政策层面尘埃落定。2015年7月1日，全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定。7月2日，最高人民检察院即对外公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，检察机关提起公益诉讼试点工作正式启动。而此方案已成为各地探索建立符合我国国情的相关制度的纲领性政策文件，更为全面推进此项工作规划了蓝图。

当下，检察机关提起环境公益诉讼的法制基础并不够明确，仅仅是抽象性的原则性规定，主要包括：第一，基本法基础。《宪法》第26条规定了国家有义务保护和改善生活环境及生态环境，防治污染及公害。第二，实体法基础。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 第三，组织法基础。《人民检察院组织法》第4条规定了检察院维护社会秩序、保护公私财产、保障经济建设的职能定位。关于检察机关可否提起环境公益诉讼，法律并未明确禁止，亦未明确规定，故而，试点之后，应首要解决此法律正当性问题。

检察机关提起环境公益诉讼，具有不可替代的优势地位，对于环境权的维护，对于遏制当下严重的环境污染与破坏，甚至对于国家经济健康稳健发展等均具有重大的理论及现实意义，主要表现在以下方面。

经济的腾飞带来了严峻的环境问题，环境问题成为社会关注的焦点。环境公益诉讼的重要使命在于为公民提供一个更加多元的救济途径。而检察权作为国家公权力，其参与环境公益诉讼必然会更加壮大环境公益诉讼之实力，从而使环境保护主体更加完善、更加多元化，必然为公民提供更多的纠纷解决机制与权利救济途径，使受损的环境权益得到更加及时、公正的裁判，从而更好地维护社会之和谐与稳定。

检察权的独立性与监督性将有效地促进环境公益诉讼更切实可行，对于解决当下环境公益诉讼实施难的现状大有裨益。第一，环境权作为公民享有的基本权利，在经济社会活动中往往极易受到侵害，且存在环境修复难、调查取证难、公民维权难的特点。而行政机关、社会团体及个人均不具备检察机关独立强势之地位，如行政机关往往因行政体制的限制而缺乏强有力的行政手段，社会团体或者个人往往因为时间、经费等成本而心有余而力不足，从而使环境违法成本低而守法成本高，难以使环境违法行为得到有效遏制。检察权的独立行使保证了检察机关的较为超然之地位，故检察机关提起环境公益诉讼使环境公益诉讼更加有效与可行。第二，法律赋予检察机关的法律监督权，检察机关通过检察建议或者抗诉参与民事诉讼活动，而只有通过赋予检察机关对民事公益诉讼的起诉权，其监督性才能得到更加有效的实施，同时也将为国家与社会挽回大量损失，故而，检察权的监督性使检察机关成为最合适的环境公益诉讼主体。

19世纪西欧最伟大的法学家之一耶林曾写道：“目的是全部法律的创造者。每条法律规制的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机”^[3]。在对检察机关提起环境公益诉讼进行制度设计的时候，应首先确定其特定的价值目标与基本原则。

以维护公平正义为本。检察机关提起环境公益诉讼首先应遵循之价值目标即为公平正义。习近平总书记多次强调，要把促进社会公平正义作为核心价值追求。公正乃我党之庄严承诺，是每位公民之内心追求，亦是社会和谐之重要基石。每个人均享有环境权这一人类基本之权利。当环境权遭到侵害且难以通过自身力量较好地予以维护时，国家公权力应发挥其应有作用，既要维护人与人之间的公平，亦要协调人与自然之间的和谐。因此，检察权对环境公益诉讼的有效介入的首要价值目标在于维护公平正义。

以推动科学发展为纲。检察机关提起环境公益诉讼还应遵循的价值目标是经济与社会的科学发展。笔者认为，人类文明与社会进步的动力在于不断地发展，发展才能解决当下社会的诸多问题，那种因为要保护环境就停滞不前的做法无异于因噎废食。“中国当前的环保工作应当具备大视野，在循序渐进的发展中特别是在中高端的工业化发展中，通过做经济加法而不是做减法，为环保提供经济和科技支撑”^[4]。因此，检察机关提起环境公益诉讼，既应该做好“利益的协调者”，也应该做好“发展的推动者”。

检察机关提起环境公益诉讼应遵循以下原则：

穷尽其他诉讼主体与救济途径原则。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中“诉前程序”的设置便是这一原则的体现，各地检察机关在试点过程中，亦应牢牢把握此原则，充分利用诉前程序，尽力调动其他社会适格力量，即在穷尽了其他救济主体与途径后，才能由检察权介入环境公益诉讼。此外，当没有起诉主体或者其不起诉、不宜起诉等，使公益救济难以开展时，检察权才介入环境公益诉讼，维护国家与社会的利益。环境公益诉讼的这种位序安排是一个很好的制度创新，从而确保检察机关的权力得到集中、有效使用，并做出条件限制，防止其权力滥用，也使环境公益诉讼的诉讼秩序更加有序，不至于多种诉讼主体就同一案件同时参与诉讼的混乱状况发生。

支持、督促、监督与参与起诉并举原则。检察机关参与环境公益诉讼的方式是多元的、灵活的，其介入角色亦应多元化。应遵循支持、督促、监督与参与起诉并举原则，即检察机关能够以支持者、督促者、监督者或参与者等单重或多重身份介入环境公益诉讼，多元化的角色定位更加符合我国检察机关的职能定位，也更能有力地推动环境公益诉讼的发展。

防止检察机关权力滥用原则。检察机关作为检察权的行使机关，同时也是我国的法律监督机关，相比较其他诉讼主体，具有天然的优势，其在调查取证、强制措施等方面均具有优越性，因此，为更好地保证诉讼的公平公正，维护程序正义，必须在制度设计，特别是在界定诉讼双方的权利义务时，考虑到这个因素，禁止检察机关的权利滥用，确保诉讼双方的力量平衡。

有利于调动各种力量广泛参与原则。机关参与其中的目的是为了更好地推动环境公益诉讼的发展，所以在为检察机关参与环境公益诉讼设置一系列制度的时候，应遵循有利于调动各种力量广泛参与原则，拓宽环境公益诉讼的参与路径，降低环境公益诉讼的参与门槛，并形成合力。应认识到，检察机关不仅仅是参与者，更重要的是“领头羊”、“协调者”与“推动者”，即通过检察机关的参与，使公益诉讼这盘棋下活，切实激发其应有的作用，打破当下公益诉讼的僵局。

基于检察机关参与环境公益诉讼的诸多优势与重要意义，近年来，各地检察机关均有许多十分有益的实践。检察机关成为环境保护领域较早进行环境公益诉讼实践探索的国家机关，据统计，“进入21 世纪以来，从2003 年山东省乐陵市检察院起诉某化工厂环境污染案开始，检察机关提起环境民事公益诉讼的案件已达10 余起，这个数量远远超过其他主体提起的环境公益诉讼”^[5]。

检察机关的有益探索为办理环境公益诉讼案件积累了大量的实践经验，并获得了社会各界的广泛好评。近几年，浙江、江苏、山东等地检察机关积极参与环境公益诉讼，不仅保护了当地环境，而且为国家、社会与个人挽回了损失，受到各界赞扬。特别是“江苏省人民检察院提起公诉的江苏泰州1.6亿余元环境公益诉讼案引起全国广泛关注，最终，江苏省高级人民法院作出终审判决，6家企业因违法处置废酸污染水体，赔偿环境修复费用1.6亿余元。这场诉讼被广泛认为注定将载入环境公益诉讼的史册，亦成为一个检察机关提起环境公益诉讼的典型样本。不仅如此，江苏省检察院还出台了《办理民事督促起诉案件暂行规定》，第一次以规范文件的形式明确提出将督促起诉作为检察机关开展公益诉讼的重要方式”^[6]，从而在实践和制度上走在了全国检察系统前列。

基于各地检察机关诸多有益的实践探索，最高人民法院中国应用法学研究所所长罗东川就认为，环境公益诉讼中的“有关机关”首先应明确为检察机关，这样有利于检察机关职能的拓展。中国人民大学法学院教授、中国法学会民事诉讼法学研究会副会长汤维建也认为，检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格^[7]。

充足的案件线索来源是检察机关参与环境公益诉讼的前提条件，结合理论与实践，总的来说，检察机关参与环境公益诉讼的案件来源包括以下几种：

媒体与网络披露。在当下社会，传媒行业与网络技术飞速发展，特别是微博、微信等自媒体的普及，人人都有“麦克风”，人人都是“传声筒”，所以诸多的环境侵害事件是通过媒体与网络的曝光才引起社会的广泛关注的，如2014年为大家所熟知的“潍坊地下排污事件”等。所以，随着社会的不断发展与公民环保意识的提升，这种案件来源方式必将成为一种趋势。但是，有一点需要注意，因网络信息传播门槛较低，所以此类信息的真实性与客观性可能会大打折扣，在实践操作中应首先确定其信息准确无误，与此同时，还应加强网络管理，倡导理性上网，杜绝网络谣言。

各级人大责成。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对于人大与检察机关的关系，我国宪法与相关组织法均有明确规定，总的来说，我国检察机关与全国各级人大的关系是监督与被监督的关系，如《宪法》第3条规定，检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。具体表现在：检察机关的设置、人员任免、具体工作、重要事项等均受人大监督，检察机关也要定期向人大报告工作，因此，检察机关参与环境公益诉讼亦应受人大监督。人大作为全体人民意志的代表，有责任维护公民的环境公共利益，因此，当环境侵害案件发生时，人大有权责成检察机关代表公共利益提起环境公益诉讼，以使案件得到及时、有效的处理。

公民、社会组织与团体举报。从数量上来说，公民、社会组织与团体举报是检察机关参与环境公益诉讼的首要来源。公民、社会组织与团体在日常的工作与生活中，发现有侵害或者可能侵害环境的行为，可以向环保部门或者环保行政机关予以举报，从而使相关部门及时掌握信息，并做出相关措施。

环保行政部门移送。可以说，环保行政部门移送这一途径对于检察机关参与环境公益诉讼是最有价值的。环保部门作为担负着环境保护职责的国家机关，在日常的行政管理工作中，接触到大量的环境违法行为，因此，环保部门与检察机关的密切配合往往可以起到良好的实践效果，将强有力地推动环境公益诉讼的发展。关于这一点，各地在实践中也多有探索，如广州市番禺区检察院就与区环保局共同建立了联动机制，并就具体的移送细节，如移送的时间、范围、程序等问题签订了《环境公益诉讼案件移送暂行办法》，这种联动机制的建立取得了较好的社会效果，受到各界的认可与赞扬，值得推广^[8]。

检察机关自行发现。环境侵害案件具有隐蔽性与危害结果的延时性等特点，即不易发现，且危害结果需要较长时间才能显现出来。而且作为环境公益诉讼的起诉主体，检察机关既非案件的直接利害关系人，亦非直接管理主体，所以检察机关自行发现这种案件来源方式所占比重并不大，检察机关参与环境公益诉讼在实践中亦需要社会各界一定的辅助与支持。

根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，并从理论与实践的双重角度来看，检察机关提起环境公益诉讼的方式主要有帮助起诉、督促起诉、诉讼监督、直接起诉、刑事附带民事诉讼等，以下将做详细叙述。

帮助起诉。帮助起诉是指受害公民个人或者单位的合法环境权益遭受不法侵害，虽然有起诉的意愿，但因其诉讼能力欠缺或者证据收集困难等客观原因而未能起诉，则检察机关可以施以援手，帮助其提起诉讼，如提供法律咨询、帮助调查取证等。同时，对于检察机关决定给予帮助起诉的案件，检察机关亦可出具支持起诉的相关文书，同起诉状一同交予法院，以增强其起诉力度。值得注意的是，近日，大连市检察院曾以支持起诉的方式帮助大连环保志愿者协会提起环境公益诉讼，取得了良好的法律效果与社会效果^[9]。

督促起诉。督促起诉主要是针对环境保护行政主管部门，当侵害行为尚未构成刑事案件，但其行为所造成的后果未能得到有效处理时，检察机关可以依职权督促相关行政机关或环保团体提起诉讼，以使案件得到及时、有效的审理。在实践操作中，若检察机关经审查认为案件符合督促起诉的条件，则可向相关环境行政部门、环保团体送达督促起诉的文书。若是被督促行政机关未能及时提起诉讼而导致国家或社会公共利益受损的，则需承担相应责任，如纪律处分甚至刑事责任。

诉讼监督。谈起检察机关参与环境公益诉讼，更多学者关注的往往是其能否成为起诉主体的问题。笔者认为，检察机关对环境公益诉讼的诉讼监督亦需得到法律的明确认可。众所周知，检察机关是我国的法律监督机关，宪法、组织法与诉讼法等法律法规均对检察机关的这项职能定位予以明确规定，因此，在环境公益诉讼的立法过程中，也应该对此做出规定，明确赋予检察机关监督环境公益诉讼的权力。

直接起诉。直接起诉，顾名思义，是检察机关以原告的身份代表国家或者社会公共利益直接提起环境公益诉讼的方式，是检察机关行使检察机关提起环境公益诉讼最为直接有效的一种方式。在此过程中，检察机关享有原告应有的权利并承担相关义务，如提出诉求、申请回避、提供证据、参与法庭辩论等。

刑事附带民事诉讼。检察机关以此种方式提起环境公益诉讼，是在其提起刑事公诉案件时，对于其中的侵害环境公共利益的行为，检察机关代表国家或社会公共利益提起相关诉讼，以使公共利益得到有效保障。刑事附带民事诉讼是我国法律予以明确规定的，但是以此方式参与环境公益诉讼尚需立法明确。

检察机关提起环境公益诉讼主要有以上五种方式，参与方式是多元化的，但每种方式有其自己的特点，作用也不尽相同。因此，应对它们之间的关系做出界定，即如何对具体路径做出选择。

笔者认为，首先，刑事附带民事诉讼针对的是刑事公诉案件，与其他几种诉讼方式易于区分；其次，监督诉讼应贯穿于环境公益诉讼的始末，不管由什么主体提起诉讼，均需接受检察机关对案件的监督，以保障案件审理的公平公正；最后，对于其他三种诉讼方式，应在遵循上述价值目标与原则的基础上，做如下制度安排较为科学、合理：第一，当环境侵害行为发生后，若存在明确的起诉主体，则由其依法与侵害一方达成和解协议或者直接提起相关诉讼；第二，若此时起诉主体符合帮助起诉的相关条件，检察机关可以予以帮助，即可按帮助起诉的方式进行；第三，倘若无明确原告，检察机关可采取督促起诉的方式督促相关环境行政部门提起诉讼；第四，当其诉讼方式已经穷尽，即其他诉讼方式不足以保护国家或社会的环境公共利益时，由检察机关以原告的身份直接提起环境公益诉讼。以上制度安排不仅符合我国的诉讼规律，也符合检察机关的职能定位，应当成为以后的发展方向。