我国十分重视环境风险防范工作，环境保护部先后颁布了《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/Ｔ169—2004）、《环境影响评价技术导则 总纲》（HJ2.1—2011）、《建设项目环境影响技术评估导则》（HJ 616—2011）、《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》（环发〔2012〕 77号）等一系列文件，并将防范环境风险作为“十二五”四大战略任务之一。由于建设项目环境影响评价报告书及批复是建设项目竣工环境保护验收的重要依据，也直接影响后续的环境保护监管工作，但在所审查的环境影响评价报告书中，几乎都存在环境风险防范方面的问题，所以对此进行研究十分重要。至今，有关建设项目环境影响评价中环境风险防范问题的研究鲜见报道。丁峰等^[1]指出，目前存在环境风险评价体系不健全、评价范畴界定不明确、评价标准缺乏、评价方法不完善、公众参与中缺乏风险沟通等方面的问题。本文结合报告书审查的实际以及相关专题研究成果，进行建设项目环境影响评价中环境风险防范问题的研究，以供从事环境影响评价、环境管理和技术审查人员参考借鉴，并进一步提高环境风险防范的意识与能力。

环境影响评价中与环境风险防范相关的主要内容有法律法规、工程分析、环境风险评价、公众参与、社会稳定风险评估、环境监理、竣工环境保护验收等。国家近年来先后颁布了新的环境风险防范法律法规、技术规范和标准。然而，许多环境影响评价报告书依然引用已过时或被替代的法律法规及技术规范。某地拟建的烟花爆竹仓库的环境影响评价，在未按《烟花爆竹安全管理条例》（中华人民共和国国务院令第 455 号）要求“从事烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点应当经安全生产监督管理部门审批和依法进行了安全评价”的情况下编制了报告书，结果未通过专家审查，至今该项目仍在搁浅。另外，所有环境影响评价报告书（表）的编制依据及技术规范中均未引用《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环发〔2010〕113号）、《突发环境事件信息报告办法》（环境保护部令第17号）、《企业突发环境事件风险评估指南》（试行）（环办〔2014〕34号）等的规定，所以编写的环境应急预案不论格式还是内容都与《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》文件的要求背道而驰。

工程分析是环境影响评价的基础，系统地分析其产污环节、排污流程、给出准确的排污参数、确定经济有效的污染控制措施和重大危险源是项目环境影响评价工程分析的重要内容^[2]。但在某科技园市政基础设施配套工程项目环境影响评价报告书工程分析中，对具有一定环境风险的燃气及管道弃之不谈，对可能性很小的危险品道路运输却大作文章。环境风险是由环境风险物质、生产工艺过程和环境受体三部分构成的，在工程分析中应说明企业生产工艺及其特征，包括生产工艺名称、反应条件（包括高温、高压、易燃、易爆），是否属于《重点监管危险化工工艺目录》或国家规定有淘汰期限的淘汰类落后生产工艺装备等。可某电子芯片项目有几十种危险化学品，其中含剧毒、高毒物质以及钢瓶、储罐等风险源，但在工程分析中对这些危险化学品的理化性质、毒理特征及其储存量、类别等描述不清，存在泄漏、火灾、爆炸的事故隐患工艺环节也不明确。其他内容面面俱到，而短缺的恰恰是环境风险方面的内容。另有一琼脂粉、胶生产加工建设项目的工程分析指出，该项目原辅材料及产品均不属于《建设项目环境风险评价技术导则》表中的危险物质，确定该项目无重大危险源。但在环境风险评价中，又认定该项目涉及的危险化学品液氨属于重大危险源。这种工程分析与环境风险评价不一致的情况不是个例。

近年来，城市道路爆炸事件接连发生。2013年11月青岛黄岛的中石化黄潍输油管的爆炸事故，2014年8月台湾高雄燃气管线爆炸事故等城市油、气管线爆炸事件的接连发生，已经引起公众和有关部门的高度重视。但在某科技园市政基础设施配套工程项目环境影响评价报告书中，有关环境风险事故防范及措施建议几乎都是围绕可能性很小的危险化学品的道路运输，而对布置于两条横向和两条纵向人行道下的1000多米燃气及管道只字未提。某电子芯片项目拟使用90多种化学品，在环境风险评价中选取氨和氯进行预测，而磷化氢、乙硼烷和砷化氢的毒性比氨和氯大得多却未进行预测，这种因小失大的报告书并不鲜见。

目前临界量的确定有《建设项目环境风险评价技术导则》及《重大危险源辨识》（GB18218—2000）、《危险化学品重大危险源辨识》（GB18218—2009）和《企业突发环境事件风险评估指南》（试行）三个规范。《建设项目环境风险评价技术导则》中环境风险物质的临界量是源于《重大危险源辨识》（GB18218—2000），但其已被《危险化学品重大危险源辨识》所替代。以《危险化学品重大危险源辨识》进行辨识，必须对表1 之外的危险化学品进行统计。某电子芯片项目使用氟化氢和氢氟酸、硝酸、盐酸、硫酸、磷酸、双氧水、氨气和氨水、乙硼烷、砷化氢、溴化氢、氯气、磷化氢、乙酸、冰醋酸、乙二醇、无水酒精、丙酮、天然气等，由于统计不完全，风险源识别结果Q<1属非重大危险源，而实际上Q=1.35，属于重大危险源。

近年来发生的突发环境事件，凸显出的是企业不能积极履行加强环境应急预案管理、参与突发环境事件应对工作的法律义务，影响了处置工作，最终造成事态扩大^[3]。边归国^[4]提出了符合国家法律法规要求、规范性的企业突发环境事件应急预案编制方法。但是至今，绝大多数建设项目环境影响评价报告书依然沿用《建设项目环境风险评价技术导则》条款编写环境应急预案。这与《建设项目环境影响技术评估导则》《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》要求“企业突发环境事件应急预案的编制、评估、备案和实施等，应按《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环发〔2010〕113号）等相关规定执行”的规定相距甚远。

近年来，国内发生了多起环境群体事件，主要和公民环境权的缺位有一定的关系。我国环境立法中对公众参与的条款过于原则抽象，可操作性欠缺^[5]。另外公众参与信息渠道不畅，在环境影响评价编制和审批过程中，大多数普通公众无法获得足够的信息量。同时公众介入时间较短，多为被动牵涉其中，主动参与类型较少。由于建设项目环境风险问题专业性极强，不经过认真细致的解释疏导，公众不可能了解其生产运营和环境污染状况，更谈不上去理解和客观评价了^[6]。公众参与应是全程参与，其中防患于未然最为重要。对于环境影响较大的项目，从建设项目的环评公告出现开始，公民可以以合法合理又科学的方式引起政府重视，继而对规划和项目重新核查，审慎定度，达到预期效果。如果没有先期的公众参与，一旦这些项目的建设已筑成不可更改的错误并且公众认为政府和企业决策计划缺乏合理性、预判生存环境状况恶化，对个人的环境权利和经济利益产生不利影响，所提出的意见、建议又未被采纳时，就有可能成为更多群体性事件的导火索，引发难以想象的问题和冲突^[7]。

以某工业中心项目为例，该项目使用大量的天然气（约100万立方米/年）和各种漆和固化剂，并含有甲苯、二甲苯、乙基苯、环乙酮、甲基异丁基甲酮、异丁醇、乙二醇单丁醚、二乙二醇单丁醚、丙醇、2,4,6-三（二甲氨基甲基）苯酚、氨等多种化学品，但是在公众参与调查中根本没有关于环境风险方面的内容。恰恰建设项目所在地曾经因为PX项目爆发重大环境群体事件。某油库拟建库容3.1万m38个内浮顶式油罐(柴油4个，汽油4个)，其中汽油1.6万m3，柴油1.5万m3，库外新建输油管廊长520m。虽然被列为重大危险源，但既无公众参与调查，也没有征求公众对环境风险污染防治措施的意见。

近年来我国的环境利益冲突却不断加剧，环境群体性事件以29％的速度递增，严重影响了社会稳定，引起公众舆论的高度关注^[8]。污染型环境群体性事件由现实的环境污染所引发，而风险型环境群体性事件由工程项目的潜在环境风险引发。风险型环境群体性事件冲突基础在于公众对工程项目环境风险的认知与专家的风险评估不一致，因此可以通过风险沟通的方法使得公众对环境风险形成客观认知和理性态度，最终消除公众的风险感知与专家的风险评估之间的分歧以及风险型环境群体性事件的冲突基础^[9]。必须看到，目前我国地方性重大项目进行环境影响及社会风险评估面临诸多困境和制约因素。在不少地方政府对于能为辖区内带来显著GDP增长效应的一些重大项目投资论证要求不严，一些政府部门甚至千方百计地帮助投资企业获得项目审批权，投资项目的环境影响及社会风险评估更多地表现为“做形式”、“走程序”^[10]。由于未如实向公众进行潜在环境风险沟通，也没有收集环境风险方面的反馈，所以社会稳定风险评估基本上对风险等级予以回避。

当前，我国的建设项目环境监理存在管理体系不完备、缺乏统一制度及规范、法律责任缺失、专业人员不足以及的资质管理等诸多问题^[11]。《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》规定：对存在较大环境风险隐患的相关建设项目，建设单位应委托环境监理单位开展环境监理工作。环境监理单位要督促建设单位按环评及批复文件要求建设环境风险防范设施，并对环境监理报告结论负责，环境监理报告应作为试生产审查和环保验收的依据之一。

某泊位项目码头设计年吞吐量为75万吨，其中10万吨为固体化工危险品。集疏运的危险固体化工品主要有乙二酸、烧碱、已内酰胺、聚乙烯、聚丙烯、片碱、苯酐、二苯甲烷二异氰酸酯、煤沥青、顺酐、苯酚、双酚 A、碳酸钠等，在运输、存储过程中存在一定的环境风险。由于环境风险评价并未将码头装卸、存储固体化工品列为重大危险源，虽然报告书提出环境监理的要求，但却遗漏了环境风险防范和应急措施的要求。万一项目运行期发生泄漏、燃烧和爆炸事故，环境风险防范和应急处置措施又不到位，其后果不堪设想。

我国从事环境监理工作的人员部分来自于具有丰富的工程监理经验工程监理单位，但是对环境保护专业知识欠缺；另一部分来源于具有丰富环保专业知识的环境科学研究、环境影响评价等研究设计单位或高等院校，但工程监理专业知识较为薄弱^[12]。

在环境监理资源比较紧缺的情况下，应有效地利用有限的环境监理资源，对存在较大环境风险隐患的建设项目开展环境监理工作。

某科技园市政基础设施配套工程项目既不是安全类的重大危险源，又达不到较大环境风险等级，但是评价单位提出的环境监理项目竟涉及水环境、环境空气、声环境、社会环境、生态环境景观、环保设施施工等17项内容。又如某商务金融用地（办公）、批发零售用地（商业）房地产项目环境风险评价认为在工程运营期存在火灾事故、高楼风（非环境风险）等风险因素，因此提出施工前期、施工期、施工后期三部分环境监理。这一方面是对环境监理有限资源的浪费，另一方面所提环境监理要求完全有可能是纸上谈兵、无从落实。

《环境影响评价技术导则 总纲》《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定，环境影响评价报告书应提出有可操作性的建设项目不同阶段的竣工环境保护验收目标，如与建设项目有关的各项环境保护设施，为防治污染和保护环境所建成或配备的工程、设备、装置和监测手段以及环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护措施。《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》提出，各级环保部门应强化建设项目试生产和竣工环保验收管理，按照环境影响评价文件及批复要求，分别对各项环境风险防范设施和应急措施落实情况进行全面现场检查和重点核查。对不符合要求的建设项目，应提出限期整改要求；对逾期未完成整改要求的，应依法予以查处。在建设项目竣工环境保护验收监测或调查时，应对环境风险防范设施和应急措施的落实情况进行全面调查。相关建设项目验收监测或调查报告，应设环境风险防范设施和应急措施落实情况专章，否则环保部门不得受理其验收申请。但是大多数评价单位对国家相关规定置若罔闻，在竣工环境保护验收方面基本上是原则性提出建立事故预防与控制体系、制定环境突发事件应急预案、加强的风险防范以及建立事故应急池、安装监控设备、完善应急物资等建议，没有具体的指标，对竣工环境保护验收实际指导作用不大。

近年来有关环境影响评价和环境风险防范，如《环境影响评价技术导则》、《工业企业设计卫生标准》（GBZ1—2010）、《建设项目环境风险评价技术导则》、《危险化学品重大危险源辨识》、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法》（环发2015〔4〕号）、《突发环境事件信息报告办法》（环办函〔2011〕630号）、《突发环境事件应急监测技术规范》（HJ589—2010）、《国家突发环境事件应急预案》（国办函〔2014〕119号）等新规定陆续出台，作为环境影响评价单位、技术审查专家以及相关管理部门，都应及时跟踪有关新动态，严格按国家要求做好环境风险防范工作。

工程分析是环境风险评价的基础，而环境风险评价又是工程分析的延续和深入，两者必须有机结合。在工程分析中应严格按照《环境影响评价技术导则 总纲》和《建设项目环境风险评价技术导则》要求进行生产过程所涉及的物质风险识别和生产设施风险识别，明确主要原辅材料、燃料、中间产品、最终产品以及生产过程排放的“三废”污染物等的理化性质、毒理特征及其消耗量、类别、构成与成分，分析具有致畸、致癌、致突变的物质及具有持久性影响的污染物的来源、转移途径与流向以及非正常工况和事故性分析。生产设施风险识别范围包括主要生产装置、储运系统、公用工程系统、工程环保设施及辅助生产设施等。在此基础上详细、深入地进行环境风险评价，然后再根据环境风险评价结果对工程分析予以进一步的补充和完善。

环境风险源物质的选择应以《企业突发环境事件风险评估指南》（试行）作为首选，因为该指南所包含的环境风险物质310种，其中84种是重点环境管理危险化学品。其次，选用替代《重大危险源辨识》的《危险化学品重大危险源辨识》,但不能仅局限于表1中所列78种危险化学品，必须参考《 危险货物品名表 》（GB 12268—2012）分类等并对照表2 临界量进一步辨识，以保证结论的完整性和准确性。而预测因子首先选择发生的事故可能对公众健康影响最大的剧毒、高毒物质，切不可避实就虚或图便利遗漏重要物质的环境风险预测评价。

《企业突发环境事件风险评估指南》不仅所包含的环境风险物质种类多，而且环境风险物质临界量均严于《危险化学品重大危险源辨识》和《建设项目环境影响技术评估导则》。如《建设项目环境影响技术评估导则》中氨的生产场所和储存场所临界量分别为40T和100T、氯的生产场所和储存场所临界量分别为10T和25T，《危险化学品重大危险源辨识》中氨和氯临界量分别为10T、5T，而《企业突发环境事件风险评估指南》中氨和氯的临界量分别为7.5T、1T。临界量的减小，意味着对建设项目的环境和环境风险管理的要求更加严格。

《突发环境事件应急预案管理暂行办法》对企业突发环境事件应急预案做了的具体规定。总则包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等；应急组织指挥体系与职责包括领导机构、工作机构、地方机构或者现场指挥机构、环境应急专家组等；预防与预警机制包括应急准备措施、环境风险隐患排查和整治措施、预警分级指标、预警发布或者解除程序、预警相应措施等；应急处置包括应急预案启动条件、信息报告、先期处置、分级响应、指挥与协调、信息发布、应急终止等程序和措施；后期处置包括善后处置、调查与评估、恢复重建等；应急保障包括人力资源保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、通信保障、科技支撑等；监督管理包括应急预案演练、宣教培训、责任与奖惩等；附则包括名词术语、预案解释、修订情况和实施日期等；附件包括本单位的概况、周边环境状况、环境敏感点等；本单位的环境危险源情况分析主要包括环境危险源的基本情况以及可能产生的危害后果及严重程度；应急物资储备情况则针对单位危险源数量和性质应储备的应急物资品名和基本储量等。

公众之所以面对环境风险表现出抵制情绪，很多情况下源于对邻避设施的不了解，他们掌握的社会资源和知识都不够充分，因此主动提供全面、及时、准确的环境风险信息，健全合理利益诉求表达机制，使得政府和公众进行直接对话，对于化解二者之间的矛盾有着重要作用^[13]。《环境影响评价技术导则 总纲》、《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发2006〔28号〕规定：应告知公众建设项目预计的环境风险和后果，以及拟采取的主要对策措施和效果等。向公众公告建设项目对环境可能造成的影响，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点。《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》要求对存在较大环境风险的相关建设项目，应严格按照《环境影响评价公众参与暂行办法》做好环境影响评价公众参与工作，项目信息公示等内容中应包含项目实施可能产生的环境风险及相应的环境风险防范和应急措施。通过加强环境风险信息公开，促进有关政府管理部门和企业及时、准确、主动地公开环境风险信息，保证公众对环境风险的知情权，为充分发挥公众对环境风险的自我防范与社会监督作用提供基础^[14]。

环境问题是可能引发社会稳定风险的一个重要因素。《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）要求对重大固定资产投资项目进行社会稳定风险评估，评估报告的主要内容包括项目建设实施的合法性、合理性、可行性和可控性，可能引发的社会稳定风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策，风险防范和化解措施以及应急处置预案等。建设项目环境影响评价中社会稳定风险评估的主要内容包括：

（1）合法性，即是否符合现行法律、法规、规章、方针政策以及国家、省委省政府的战略部署、重大决策以及暂行办法，是否符合国家产业能源政策，区域、流域规划和总体规划以及清洁生产等环保标准。

（2）合理性，即是否符合近期和长远发展规划、经济社会发展规律、以人为本的科学发展观，是否兼顾了各方利益群体的不同需求，以及地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性，规划和建设项目实施后是否基本匹配所在区域的环境功能区划和生态功能区划标准或要求。

（3）可行性，即是否经过充分论证，符合大多数人民群众的意愿，所需的人力、财力、物力是否有保障，是否能确保连续性和稳定性，时机是否成熟，是否符合污染物总量控制指标。

（4）可控性，即对建设项目可能产生的污染以及突发环境事件对群众利益和生产生活的影响、群众对影响的承受能力、引发矛盾纠纷、群体性事件的可能性方面进行评估，从环境保护角度提出切实可行的社会稳定风险防范、降低和消除措施。拟采取的污染防治措施能否确保污染物达标排放，拟采取的生态保护措施能否有效预防和控制生态破坏等^[15]。

环境监理的主要任务就是监督落实环境影响报告书里所提出的各项环保措施的落实情况。许多报告书提出的施工期的环保措施脱离实际，无法操作。通过系统总结工程环境监理的工作经验，可以使环境影响评价报告书中的对策措施更具针对性和可操作性。环境影响评价整体水平的提高，也将有利于工程环境监理工作的顺利进行 ^[16]。开展环境监理的建设项目类型应严格按《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》（环办〔2012〕5号）范围，即“涉及饮用水源、自然保护区、风景名胜区等环境敏感区的建设项目；环境风险高或污染较重的建设项目，包括石化、化工、火力发电、农药、医药、危险废物（含医疗废物）集中处置、生活垃圾集中处置、水泥、造纸、电镀、印染、钢铁、有色及其他涉及重金属污染物排放的建设项目；施工期环境影响较大的建设项目，包括水利水电、煤矿、矿山开发、石油天然气开采及集输管网、铁路、公路、城市轨道交通、码头、港口等建设项目”，抓大放小，突出重点。

首先是建章立制，如环境安全管理、环境安全隐患排查治理、重点岗位巡检、重要设施（包括交通、通信、供水、供电、供气、报警、监控等）检测维护、环境风险评估、日常监测、应急培训、信息报告、应急救援物资储备供给和救援队伍建设管理、应急演练等制度。规定危险化学品储运场所的设计、施工、年检标准与运行状态，控制危险化学品的存放数量。明确卫生防护距离、防护带等措施。另外，编制突发环境事件应急预案，健全环境应急救援组织体系、预防预警机制、环境应急响应流程与处置、应急救援能力建设等内容。明确应急体系以及各个应急组的成员和工作内容，确定预警条件与采取措施，制定事故信息的提取、事故等级的判别、应急预案的启动、信息的通知报送、监测信息的获取、现场处置方案、次生灾害防控与人员防护、应急终止条件、后期处置、损害评估等应急响应程序^[17]。

（1）水环境风险防范三级防范体系^[18]。一级防范体系包括装置区围堰、罐区防火堤及其配套设施(如备用罐、储液池、隔油池、导流设施、清污水切换设施等)，防止污染雨水和轻微事故泄漏造成的环境污染。二级防范体系包括应急事故水池、拦污坝及其配套设施(如事故导排系统)，防止单套生产装置(罐区)较大事故泄漏物料和消防废水造成的环境污染。三级防范体系包括末端事故缓冲设施及其配套设施，防控两套及多套生产装置(罐区)重大事故泄漏物料和消防废水造成的环境污染。

（2）环境风险监控与预警设施。强化对环境风险监测、预测、预警、应对等管理措施的具体要求，对生产加工环节，布设自动检测、报警、紧急停车装置。对生产工艺进程中污染物的存量、温度、压力进行实时监控，布设污染物浓度检测装置。对于可燃气体和有毒气体检测器设置应满足《石油化工可燃气体和有毒气体检测报警设计规范》（GB50493—2009）的要求。在企业污水排放口，增设自动监测特征污染物的仪器设备等。

参加审查会的专家必须按《环境影响评价审查专家库管理办法》（国家环境保护总局令第l6号）的要求，熟悉国家有关法律、法规和政策，掌握环境影响评价审查技术规范和要求。必须加强化工石化等重点行业建设项目以及环境影响评价报告书中涉及环境风险评价的内容进行评审。在建设项目竣工验收时，对风险防控措施的落实情况进行评审。严格按《建设项目环境影响技术评估导则》的规定，评估项目建设存在的环境风险制约因素，从环境敏感性角度评估建设项目环境风险的可接受性。评估环境风险防范措施和污染事故处理应急方案的可靠性和合理性，提出具体可行的风险防范措施和应急预案。通过双重评审消除建设项目环境风险隐患，确保风险防控措施落实到位^[14]。对于环境风险较大的项目审查，最好有环境应急管理的专家参与，从环境风险角度论证建设项目的可行性。

《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》要求对重点行业建设项目以及存在易燃易爆、有毒有害物质（如危险化学品、危险废物、挥发性有机物、重金属等）的建设项目，应进一步加强环境影响评价管理，针对环境影响评价文件编制与审批、工程设计与施工、试运行、竣工环境保护验收等各个阶段实施全过程监管，强化环境风险防范及应急管理。建设项目环境影响评价报告书及批复是环境监理、竣工环境保护验收、环境风险防范与管理的重要依据。在进行环境影响评价的过程中，编制人员应绷紧环境风险防范的弦，审查专家必须把好环境风险防范的关。同时，相关部门应尽快修订完善《建设项目环境风险评价技术导则》，拟定建设项目环境风险防范设施和应急措施调查技术规范、社会稳定环境风险评估技术规范、环境监理技术规范等，更好地发挥建设项目环境影响评价在环境风险防范方面应有的作用。